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關(guān)于土地問(wèn)題我在前年做過(guò)研究———城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)，這是從總體方面來(lái)討論的。今天專門來(lái)討論農(nóng)村的集體建設(shè)用地問(wèn)題和小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題，包括8個(gè)方面的問(wèn)題。
第一個(gè)問(wèn)題：城市土地與農(nóng)村宅基地的不同
集體建設(shè)用地大部分是宅基地，而矛盾最鮮明的也是在這一塊，其他的沒(méi)有多大問(wèn)題。農(nóng)村與城市相比，有幾個(gè)不同的特征：第一個(gè)是跟城市的房產(chǎn)比較起來(lái)，農(nóng)村宅基地的取得方式不同。城市是通過(guò)市場(chǎng)化取得的，政府通過(guò)招、拍、掛賣給開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商建了房子賣給居民，產(chǎn)權(quán)也轉(zhuǎn)移了，使用權(quán)也轉(zhuǎn)移了，這是商品化交易的過(guò)程。農(nóng)村則是集體劃撥，是無(wú)償?shù)摹＿@個(gè)無(wú)償劃撥雖然滿足了農(nóng)民平等的住房需求，但是想用這辦法來(lái)控制宅基地的目的卻沒(méi)有達(dá)到。既然是“不要白不要”，農(nóng)民就想多要，想收回多占和不用的宅基地是不可能的。第二個(gè)是城市的房屋都商品化了，沒(méi)有什么限制：中國(guó)人可以買，外國(guó)人也可以買；城里人可以買，鄉(xiāng)下人也可以買。而在農(nóng)村，它基本上是不能讓城里人買，只允許農(nóng)村居民之間買賣，所以商品化的程度很低。這種狀況，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為什么呢？我們可以看到，城市原來(lái)也是實(shí)行住房分配制，那時(shí)的城市房屋破爛得很，后來(lái)一商品化，城市馬上就發(fā)展起來(lái)了，城市漂亮了，住房也好了。第三個(gè)是取得的數(shù)量不同。城里人的房子，可以買一套也可以買幾套。農(nóng)村規(guī)定只能是一戶一宅，但是一戶多宅的現(xiàn)象還是大量存在。保護(hù)耕地的目的并沒(méi)有達(dá)到。第四個(gè)就是決策主體和所有者主體不一樣。城市里的土地，政府是所有者，也是決策主體。但是農(nóng)村土地的所有者主體是村集體，而能不能取得宅基地卻要政府部門批準(zhǔn)。農(nóng)村宅基地和農(nóng)用地的差別也很大。農(nóng)用地可以主張權(quán)利，但是宅基地的問(wèn)題始終沒(méi)有解決，所以農(nóng)村宅基地出了不少問(wèn)題，而且尋租現(xiàn)象大量發(fā)生。
第二個(gè)問(wèn)題：小產(chǎn)權(quán)房的法律困境
政府規(guī)定了一系列關(guān)于宅基地的管制辦法———不準(zhǔn)城里人買，不準(zhǔn)農(nóng)村人賣給城里人或轉(zhuǎn)讓給城里人。政府的管制執(zhí)法有兩種，一是行政執(zhí)法，二是法院審理。行政執(zhí)法，由國(guó)土資源部執(zhí)行。國(guó)土資源部設(shè)了土地監(jiān)察司，在各地設(shè)立了土地監(jiān)察辦公室，去年搞了土地執(zhí)法大檢查。法院審理的農(nóng)民之間的宅基地官司有很多案例；但是在農(nóng)民和市民之間土地交易的官司，審理的案子很少，但是影響非常大。我這里有兩個(gè)案例。一個(gè)案例是，北京房山區(qū)的青龍頭村，和城里的一個(gè)建設(shè)開(kāi)發(fā)公司合作，蓋了138套別墅。結(jié)果被遙感衛(wèi)星發(fā)現(xiàn)以后，國(guó)土資源部和北京市規(guī)劃辦公室進(jìn)行了執(zhí)法檢查。最后把138套中的85套給拆除了，并且對(duì)相應(yīng)的人員作了處分。但是這以后，“小產(chǎn)權(quán)”房的問(wèn)題并沒(méi)有禁止住。因?yàn)槭紫冗@條法律本身有著很大的爭(zhēng)議，其次圈占土地的利益太大，冒著殺頭的危險(xiǎn)也有人要干；還有查處的概率和處罰力度都不夠。法院判決的一個(gè)最重要的案例就是宋莊畫家村。許多畫家買了農(nóng)民的房子建起了畫家村，由于畫家村起來(lái)以后變成了北京市的藝術(shù)園區(qū)，所以村里就想把園區(qū)重新規(guī)劃。這時(shí)土地升值了，一位農(nóng)民就想反悔，就把買他房的畫家告上了法院。法院的一審判決：畫家是45000塊錢買的一個(gè)院落，法院判決農(nóng)民賠他9萬(wàn)塊錢，這9萬(wàn)塊錢是對(duì)他添建的那些損失的補(bǔ)償。二審再判的時(shí)候，給畫家賠得了18萬(wàn)，大概是占到了這個(gè)房子升值后收益的70%。村里面也做了一些安排使畫家們能夠繼續(xù)留下來(lái)。這個(gè)案例的判決說(shuō)明了現(xiàn)在法律的尷尬，判這個(gè)案例實(shí)際上是在考慮土地的增值收益到底屬于誰(shuí)？按照現(xiàn)在的法律來(lái)判就是應(yīng)該屬于這個(gè)農(nóng)民。但是增值收益又是怎么來(lái)的？是畫家在畫家村里聚集使得這個(gè)地方興起了一大批與原來(lái)農(nóng)業(yè)無(wú)關(guān)的產(chǎn)業(yè)，比如畫材畫筆、繪畫裝裱、繪畫拍賣、繪畫交易等等，才使這個(gè)地方發(fā)展起來(lái)的。事實(shí)上，最后的判決主要收益還是歸了畫家。這個(gè)案例如果判了畫家敗訴，畫家們一走，那么畫家村沒(méi)有了，這個(gè)以此為基礎(chǔ)的開(kāi)發(fā)區(qū)也就完了。
第三個(gè)問(wèn)題：“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革”是一種變相的征地
對(duì)于宅基地的爭(zhēng)奪一直是非常激烈的。前期是政府征地，結(jié)果征地的名聲太壞，所以現(xiàn)在各地方政府變了個(gè)法———搞“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革”。那么城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到底是什么？我做了些調(diào)查。這里提供兩個(gè)例子來(lái)說(shuō)明，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)際上是一種變相的征地。我去了重慶的九龍坡，這是重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革先走一步的實(shí)驗(yàn)點(diǎn)；看了天津開(kāi)發(fā)區(qū)———華明示范鎮(zhèn)。前一個(gè)，可以說(shuō)改革是失敗了。因?yàn)樗钪匾囊徊骄褪钦鞯匾院螅懔藗�(gè)1000畝的博士園，其中200畝已經(jīng)建成了。在這1000畝地里設(shè)計(jì)了140個(gè)蔬菜大棚，然后兩個(gè)大棚之間建一座博士小樓，50萬(wàn)元———名義上為租，實(shí)際上是賣。最后大概是有人把此事反映給總理，這個(gè)試驗(yàn)就放下來(lái)了。天津開(kāi)發(fā)區(qū)，它完全是財(cái)政包干的一個(gè)試驗(yàn)，把12個(gè)村的1.2萬(wàn)畝土地拿出3900畝蓋樓，讓農(nóng)民上樓，一個(gè)農(nóng)民平均37平方米。其余的地全部變成國(guó)有土地。市政府拿了4000畝，區(qū)政府2000畝，鎮(zhèn)政府2000畝。大家可以看到綜合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是個(gè)什么。其實(shí)第二個(gè)案例中，它的實(shí)質(zhì)完全是在現(xiàn)存法律之內(nèi)的。就工作本身來(lái)說(shuō)，兩個(gè)地方都做得比較細(xì)，但是問(wèn)題在什么地方呢？就是所有的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式都是變相征地。因?yàn)榍耙欢蔚恼鞯靥湮椤⑻豆牵敲船F(xiàn)在的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌只是有效地解決了農(nóng)民的住房問(wèn)題，卻并沒(méi)有保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)。因?yàn)樗兄脫Q出來(lái)的土地都實(shí)現(xiàn)了國(guó)有化，都被政府拿走，農(nóng)民既喪失了處置權(quán)和使用權(quán)，也沒(méi)有了收益權(quán)。前者是強(qiáng)征，而后者就是用一些好的遠(yuǎn)景把農(nóng)民的地給拿走。
第四個(gè)問(wèn)題：應(yīng)讓土地成為農(nóng)民公共信托的資產(chǎn)
在目前的利益格局下，政府不可能真正兼顧城市和農(nóng)民的利益。即使沒(méi)有官員的尋租和腐敗問(wèn)題，都不可能兼顧農(nóng)民的利益。為什么呢？城市要擴(kuò)大，要地，還要錢、要融資。城市取得土地目的不是一個(gè)———不僅是要地，而且還要錢。所以城市不光是要把土地拿走，還要把收益拿走，這是現(xiàn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，我認(rèn)為就應(yīng)該劃清一個(gè)界限：就是把土地給城市，用于城市建設(shè)；但是應(yīng)該把收益留給農(nóng)民。解決了這個(gè)問(wèn)題，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是沒(méi)問(wèn)題的，現(xiàn)有的作法剝奪了農(nóng)民的參與權(quán)和發(fā)展權(quán)。天津開(kāi)發(fā)區(qū)，政府從開(kāi)發(fā)行借了25億，把房子蓋起來(lái)。但是賣不出去，錢回不來(lái)。預(yù)計(jì)有38億的收益，現(xiàn)在只有2800萬(wàn)，所以農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題沒(méi)有解決。只有讓土地作為農(nóng)民公共信托的資產(chǎn)，農(nóng)民作為受益人才能解決這個(gè)問(wèn)題。現(xiàn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中存在著這樣兩個(gè)口號(hào)，一個(gè)是“宅基地?fù)Q房”，一個(gè)是“以土地?fù)Q社保”，這兩個(gè)口號(hào)全部都是有問(wèn)題的。“宅基地?fù)Q房”是保障了農(nóng)民的住房權(quán)利，而侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)利。而“以土地?fù)Q社保”是以農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利換農(nóng)民的公民權(quán)利。因?yàn)樯鐣?huì)保障，比如基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療是人們的基本公民權(quán)利。但是現(xiàn)在是農(nóng)民把土地交出來(lái)才給你公民權(quán)，這是荒唐的，這沒(méi)有任何平等可言。
第五個(gè)問(wèn)題：土地級(jí)差收益的歸屬?zèng)Q定城市化的道路
其實(shí)對(duì)于宅基地，農(nóng)民和基層有很多的創(chuàng)造，而這些創(chuàng)造基本上走出了一條解決宅基地問(wèn)題的路子。我這里有兩個(gè)案例。一個(gè)案例是北京的鄭各莊。它是一個(gè)村社合一的體制，村里辦了很多企業(yè)，最后留下來(lái)的是一個(gè)建筑企業(yè)。這個(gè)建筑企業(yè)現(xiàn)在有二級(jí)資質(zhì)，可以承辦奧運(yùn)工程。村里邊的土地，通過(guò)了村民和村、村和企業(yè)的一系列合作把地交由公司運(yùn)作。現(xiàn)在村里有宅基地1050畝，用了250畝蓋了60多幢樓，不到30%是村里的人住，人均是70平方米。再一部分是給村里和企業(yè)里的員工和村里的大學(xué)中學(xué)小學(xué)的老師們按成本價(jià)買的，然后有45%左右是按照商品房賣了，賣了23億多。這23億就作為企業(yè)發(fā)展的資金，現(xiàn)在是每一畝地企業(yè)給村里5000塊錢的租金，這5000塊錢就成了村里的共同信托基金的收益，由全村人共同享受，而且村民的福利狀況可能比一些城里人還好。土地的資本化過(guò)程完全是村里自己做起來(lái)的。它創(chuàng)造了現(xiàn)在商品房開(kāi)發(fā)的一個(gè)新的模式。現(xiàn)在的舊村改造都是通過(guò)政府拆遷，開(kāi)發(fā)商建設(shè)，農(nóng)民搬遷上樓。這樣農(nóng)民就喪失了土地，收益也沒(méi)了，與政府的糾紛、與開(kāi)發(fā)商的糾紛不斷。但是自己開(kāi)發(fā)、自己建設(shè)，是沒(méi)有這個(gè)問(wèn)題的，它打破了現(xiàn)行國(guó)有土地壟斷供應(yīng)條件下房地產(chǎn)市場(chǎng)畸形發(fā)展和房地產(chǎn)價(jià)格居高不下的局面，從而創(chuàng)造了新的模式。而現(xiàn)行的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式是政府供應(yīng)國(guó)有土地，由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，政府壟斷了土地增值收益，開(kāi)發(fā)商獲得超額利潤(rùn)，農(nóng)民的權(quán)益被剝奪。而鄭各莊創(chuàng)造出一種不同的模式，利用的是盤活宅基地，建設(shè)的主體是村社企業(yè)，開(kāi)發(fā)的部分商品房對(duì)外銷售，收益全部留在農(nóng)村。我們可以看到，實(shí)際上這個(gè)鄭各莊的建筑企業(yè)公司具有了“集體土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司”的性質(zhì)。所以說(shuō)他走出了一條十七屆三中全會(huì)要解決的問(wèn)題的路子。
還有一個(gè)案例是深圳的“城中村”。深圳的城中村是一個(gè)非常發(fā)達(dá)的社區(qū)———城中村有3.5萬(wàn)棟樓，1.2億平方米，住了深圳人口中的520萬(wàn)人。而它完全是在宅基地的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，這個(gè)過(guò)程中，政府四次限制，農(nóng)民卻四次搶建。先是建兩、三層樓；后蓋到了四、五層，七、八層；現(xiàn)在蓋到了12層、15層以上，帶電梯了。底下一層都是商家店鋪，各種各樣的服務(wù)產(chǎn)品都有。人們，特別是打工仔在這里能生存，因?yàn)樽饨鸨阋耍皇乙粡d的房子是600-800塊錢，兩個(gè)人吃飯15塊錢可以吃飽吃好。所以打工仔能夠生存，深圳才能有今天的局面。在這個(gè)過(guò)程中，深圳市政府是要撤除城中村、改造城中村。為了限制城中村還曾經(jīng)出臺(tái)了《深圳私房租賃條例》———就是凡是登記了的、取得了產(chǎn)權(quán)的才能租，否則不能租。但是那么多人去深圳，要房子住，廉租屋市場(chǎng)供給和需求都是大量的，城中村就提供這樣的供給。城中村，創(chuàng)造了另外一個(gè)經(jīng)驗(yàn)，就是廉租房不僅是政府可以供給的，其實(shí)市場(chǎng)也是可以供給的。如果深圳還要再蓋一億多平方米的廉租屋，得花多少錢？當(dāng)然，城中村有它的問(wèn)題，它的樓房密度很大，消防、治安都會(huì)有一些問(wèn)題。出現(xiàn)了這些問(wèn)題要去想應(yīng)該怎么解決，而不是去取締它或是占它的利益。就這些農(nóng)民創(chuàng)造出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)看，我覺(jué)得有幾點(diǎn)我們要討論：隨著城市化的推進(jìn)，農(nóng)民主動(dòng)參與和分享土地增值收益，正在成為一個(gè)共識(shí)。改革初期，土地價(jià)值沒(méi)有顯現(xiàn)，而現(xiàn)在顯現(xiàn)了，那么農(nóng)民自然要參與這塊收益。政府是要限制它還是要引導(dǎo)它？這是個(gè)很重要的問(wèn)題。而實(shí)際上土地級(jí)差收益的歸屬問(wèn)題決定了城市化的道路問(wèn)題。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，土地級(jí)差收益的上升，是城市化帶來(lái)的，是政府的基礎(chǔ)設(shè)施帶來(lái)的。但是這種觀點(diǎn)只看到了表面，而沒(méi)有看到本質(zhì)。無(wú)數(shù)的事例證明了，沒(méi)有農(nóng)民自主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，沒(méi)有人口的聚集，政府的本錢從什么地方來(lái)？因此，如果沒(méi)有農(nóng)民的土地權(quán)利這只雞，哪里來(lái)的政府基礎(chǔ)設(shè)施這個(gè)蛋？所以說(shuō)土地級(jí)差收益歸屬問(wèn)題決定了城市化的道路。歸政府，就是走政府主導(dǎo)的城市化———也就是官員的城市化道路；歸農(nóng)民，就是走農(nóng)民自主的城市化道路。
第六個(gè)問(wèn)題：小產(chǎn)權(quán)房的幾種方式
“小產(chǎn)權(quán)”房，實(shí)際是農(nóng)民爭(zhēng)奪和實(shí)施財(cái)產(chǎn)權(quán)、發(fā)展權(quán)的博弈。首先，“小產(chǎn)權(quán)”房，是相對(duì)于“大產(chǎn)權(quán)”房來(lái)的。“大產(chǎn)權(quán)”房就是城里的商品房。商品房的權(quán)利是充分的，價(jià)格也是市場(chǎng)的。但是“小產(chǎn)權(quán)”房，權(quán)利是受限制的，價(jià)格也是受限制的，所以稱“小產(chǎn)權(quán)”房。政府的管制，使“小產(chǎn)權(quán)”房有兩個(gè)概念，它有寬的定義和窄的定義：寬的定義是農(nóng)村所有的房屋都是“小產(chǎn)權(quán)”房，因?yàn)檎罐r(nóng)民將自己的房子賣給城里人。還有一個(gè)窄的概念就是農(nóng)村蓋的商品房，不包括農(nóng)民自己住的那一塊。從“小產(chǎn)權(quán)”房開(kāi)發(fā)建設(shè)的狀況來(lái)看，開(kāi)發(fā)建設(shè)從前面提到幾個(gè)例子可以看到至少有三種方式：一是自主開(kāi)發(fā)的建設(shè)方式，這里又有兩種情況，第一種是由村莊供給建設(shè)用地，由村莊企業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)，如鄭各莊那樣，前提是有資金和建設(shè)能力；第二種是村民個(gè)人或者村集體雇請(qǐng)施工隊(duì)來(lái)建設(shè)，然后出租和出售，如深圳“城中村”這種狀況。二是合作開(kāi)發(fā)，就是由村莊和外部企業(yè)合作，村莊向企業(yè)出租建設(shè)用地的使用權(quán)，外部企業(yè)出資開(kāi)發(fā)建設(shè)。一方面滿足村民的住房需求，另一方面滿足企業(yè)發(fā)展的用地需求。其實(shí)青龍頭就是這么個(gè)方式，不過(guò)失敗了。重慶九龍坡有個(gè)陶家村也是采取這種模式。企業(yè)每年給一畝地一千斤稻谷的租金，去年稻谷的租金是九毛錢一斤，今年是一塊錢一斤。它現(xiàn)在已經(jīng)開(kāi)發(fā)建設(shè)起來(lái)，引進(jìn)了30多個(gè)企業(yè)，今年的產(chǎn)值達(dá)到了一億多元。三是由開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)的，就是由村集體把建設(shè)用地一次性地出讓給開(kāi)發(fā)商，并承諾辦理房產(chǎn)證，換得農(nóng)民上樓和一次性的補(bǔ)償，農(nóng)民住進(jìn)了樓，也就失去了土地。這個(gè)和政府征地、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式基本是一樣的。這種方式是有問(wèn)題的，而前兩種方式從現(xiàn)在來(lái)看都是解決問(wèn)題的一條路子。現(xiàn)在農(nóng)民們也有經(jīng)驗(yàn)了，我們?cè)谔旖蜷_(kāi)發(fā)區(qū)做調(diào)查的時(shí)候，有個(gè)村支書，政府想用他的地建葡萄園，但是在出讓土地的時(shí)候，他不賣掉地上的設(shè)施(水井等)，他要投資入股。
第七個(gè)問(wèn)題：小產(chǎn)權(quán)房為什么越限越多
“小產(chǎn)權(quán)”房實(shí)際上是在城市住房商品化后發(fā)展起來(lái)的。以前城市的住宅是公房，在商品化以后的幾年之間，城市的住房大為改善，1978年，城市人均住房面積只有6.7平方米，現(xiàn)在是平均26.1平方米。房地產(chǎn)的發(fā)展使城市周邊的地價(jià)升值，刺激了城市周邊房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)。在這個(gè)情況下，由于現(xiàn)有的所謂“合法”的開(kāi)發(fā)方式———政府征地，給農(nóng)民30倍的賠償，然后高價(jià)賣給開(kāi)發(fā)商，使得開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)大增———從2007年到2009年增加了48.4%的利潤(rùn)。也因?yàn)檫@樣才撬動(dòng)了“小產(chǎn)權(quán)”房的發(fā)展，因?yàn)橐环矫孓r(nóng)村有土地，另一方面是地價(jià)不高———“小產(chǎn)權(quán)”房的地價(jià)只是“大產(chǎn)權(quán)”房的1/2或1/3；更重要的是，它有市場(chǎng)———很多農(nóng)民進(jìn)城以后需要住房，但是高價(jià)房租不起，那么“小產(chǎn)權(quán)”就是他們的樂(lè)園。目前，全國(guó)“小產(chǎn)權(quán)”房的面積達(dá)66億平方米，“大產(chǎn)權(quán)”房是120億平方米。在深圳，城中村的住房面積占深圳全部住宅的49%。通州區(qū)是北京市“小產(chǎn)權(quán)”房集中的地區(qū)，有人說(shuō)通州的“小產(chǎn)權(quán)”房占全部住房面積超過(guò)了50%。通過(guò)這個(gè)事情我們可以看到：政府雖然嚴(yán)厲限制，但是“小產(chǎn)權(quán)”房卻蓬勃發(fā)展，禁而不止。為什么會(huì)有這樣的現(xiàn)象？我覺(jué)得這提出了一個(gè)問(wèn)題———法律上的產(chǎn)權(quán)是公有還是私有，這不是問(wèn)題的關(guān)鍵，關(guān)鍵看誰(shuí)有產(chǎn)權(quán)實(shí)施和控制的能力。“小產(chǎn)權(quán)房”的實(shí)施能力由什么所決定？我覺(jué)得有那么幾點(diǎn)：第一，產(chǎn)權(quán)的實(shí)施一個(gè)是由產(chǎn)權(quán)制度是否公正決定的。我們現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)制度可以說(shuō)不符合這個(gè)條件。限制和取締“小產(chǎn)權(quán)”房的規(guī)定是對(duì)農(nóng)民不合理的剝奪和限制，缺乏合理的基礎(chǔ)。因而在限制的過(guò)程中就會(huì)遇到阻力和反抗。第二，地權(quán)安排的有效性取決于傳統(tǒng)地權(quán)規(guī)則的適應(yīng)。其實(shí)在鄉(xiāng)土社會(huì)，這個(gè)問(wèn)題是更清楚的。傳統(tǒng)的規(guī)則，你是不是違反了？事實(shí)上咱們現(xiàn)在的規(guī)定違反了過(guò)去的規(guī)定，甚至連集體產(chǎn)權(quán)的規(guī)定都沒(méi)有維護(hù)。傳統(tǒng)的規(guī)則必然隨時(shí)都在起自己的作用，成為正式產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生作用的依據(jù)和條件。
第八個(gè)問(wèn)題：建立利益相容的機(jī)制
從法理上講，農(nóng)民出賣“小產(chǎn)權(quán)”房和他出賣糧食、蔬菜是一個(gè)道理———市場(chǎng)交易。那為什么要限制呢？這背后有一個(gè)不同———農(nóng)民出售糧食、蔬菜是農(nóng)民和農(nóng)民競(jìng)爭(zhēng)；而農(nóng)民出賣“小產(chǎn)權(quán)”房是農(nóng)民和開(kāi)發(fā)商競(jìng)爭(zhēng)。農(nóng)民的“小產(chǎn)權(quán)”房實(shí)際上是動(dòng)了開(kāi)發(fā)商的奶酪，而開(kāi)發(fā)商的背后是政府，問(wèn)題的關(guān)鍵就在這里。我想講的是改革的辦法。土地問(wèn)題是一個(gè)整體的問(wèn)題，那么政府之所以提出要對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房進(jìn)行限制，一個(gè)非常重要的原因就是想要保護(hù)耕地。我認(rèn)為，保護(hù)耕地的前提之下，應(yīng)放開(kāi)“小產(chǎn)權(quán)”房的市場(chǎng)。實(shí)際上，目前政府的保護(hù)耕地政策是失敗的，它沒(méi)有達(dá)到利益相容，而是造成了許多利益矛盾。耕地問(wèn)題上的一個(gè)利益沖突是中央政府和地方政府的沖突，沖突在土地的規(guī)劃和土地的計(jì)劃指標(biāo)上；另一個(gè)是地方政府和農(nóng)民的沖突，沖突在耕地上。按道理說(shuō)土地保護(hù)是農(nóng)民最想做的事情，農(nóng)民也最有辦法保護(hù)。而現(xiàn)在是農(nóng)民不保護(hù)它，不光是因?yàn)椤靶‘a(chǎn)權(quán)”房，農(nóng)村荒廢的土地有的是，為什么呢？因?yàn)檗r(nóng)民耕種糧食收益很低。農(nóng)民不保護(hù)，地方政府不保護(hù)，開(kāi)發(fā)商更不保護(hù)，只有中央政府保護(hù)，但是又沒(méi)有辦法保護(hù)，最沒(méi)有辦法的人最要保護(hù)耕地，最有辦法的人卻不保護(hù)耕地，這樣的局面怎么去解決？就要想辦法使政策讓各方可以利益相容，有意愿去保護(hù)耕地。這是政策調(diào)整的很重要的方面。先找到糧產(chǎn)區(qū)集中的地方———黑龍江、吉林等地來(lái)保護(hù)，其他地方由地方政府去保護(hù)。不是現(xiàn)在這樣強(qiáng)硬的辦法，而是如何使種糧的收益達(dá)到平均收益的水平。怎么能夠使得種地能達(dá)到平均收益水平？需要建立一個(gè)耕地保護(hù)的基金。通過(guò)補(bǔ)貼、提高糧價(jià)來(lái)提高收益。而保護(hù)基金人人有份，因?yàn)槿巳硕家约Z。按照成本承擔(dān)和利益共享的原則來(lái)解決問(wèn)題，不光是農(nóng)民要承擔(dān)，城市和發(fā)達(dá)地區(qū)，也要按照人口平均分擔(dān)一部分保護(hù)基金使其建立起來(lái)。這些問(wèn)題都解決了，就有兩個(gè)辦法可以解決“小產(chǎn)權(quán)”房問(wèn)題：一個(gè)是可以向購(gòu)房者收取一定的土地使用費(fèi)，作為集體的共同基金；一個(gè)是國(guó)家對(duì)農(nóng)民和集體建房者要收取相應(yīng)的稅收，建立房產(chǎn)物業(yè)稅，把它留給地方。在這個(gè)基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)在的法律進(jìn)行一些修改。
張曙光簡(jiǎn)介
中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇成員，北京天則經(jīng)濟(jì)研究所學(xué)術(shù)委員會(huì)主席，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員、博士生導(dǎo)師，中山大學(xué)、浙江大學(xué)兼職教授，北京大學(xué)法律經(jīng)濟(jì)研究中心主任《中國(guó)社會(huì)科學(xué)評(píng)論》主編。主要研究宏觀經(jīng)濟(jì)理論和政策，制度和制度變遷理論。曾參與“六五”經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、“七五”國(guó)力預(yù)測(cè)、“八五”改革大思路和深圳與海南發(fā)展戰(zhàn)略等重大課題；主持了市場(chǎng)化過(guò)程中的宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、中國(guó)貿(mào)易保護(hù)代價(jià)的測(cè)算、中國(guó)服務(wù)業(yè)增加值核算等重大課題。主要代表作有：《公有制宏觀經(jīng)濟(jì)理論大綱》《中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家———張曙光經(jīng)濟(jì)學(xué)書評(píng)集》、《制度、主體、行為———傳統(tǒng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)學(xué)反思》、《經(jīng)濟(jì)自由與思想自由》和《中國(guó)轉(zhuǎn)型中的制度結(jié)構(gòu)與變遷》等。曾四次獲孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)論文獎(jiǎng)和著作獎(jiǎng)，一次獲國(guó)家科技進(jìn)步軟科學(xué)一等獎(jiǎng)，兩次獲中國(guó)社會(huì)科學(xué)院優(yōu)秀科研成果獎(jiǎng)，享受國(guó)務(wù)院頒發(fā)的政府津貼。
[背景鏈接一]宅基地變遷的三個(gè)階段
宅基地的變遷從1949年到現(xiàn)在經(jīng)過(guò)了三個(gè)階段。第一個(gè)階段是從1949年-1962年，這個(gè)階段宅基地是私有的，房子也是私有的。這種私有不僅是我們的各種《土地法》所規(guī)定的，而且是當(dāng)時(shí)分了地之后各個(gè)地方頒發(fā)的土地證明確說(shuō)明了土地是私有產(chǎn)權(quán)，個(gè)人有全權(quán)來(lái)處理它。這是第一個(gè)階段。第二個(gè)階段就是農(nóng)村宅基地公有私用而房子是私有財(cái)產(chǎn)。1962年中共八屆十中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(六十條)，這是第一次明確了宅基地是公有的。在公社化以后《高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社示范章程》還規(guī)定宅基地是私有的，直到1962年《六十條》改變了，宅基地成為了公有的。從1962年到1998年，是宅基地公有制度的建立、完善、加強(qiáng)的階段。在1998年以前宅基地雖然是公有的，但是城里人需要宅基地還是可以到農(nóng)村去，比如說(shuō)知青、華僑，或是城里人在郊區(qū)當(dāng)老師的等都可以通過(guò)劃撥取得宅基地。第三階段，是1998年以后，這個(gè)變化就非常明顯了。1998年的《土地管理法》修訂案，取消了原來(lái)《土地管理法》城里人可以取得宅基地的第四十一條。在1998、1999年以后國(guó)務(wù)院發(fā)了一系列的文件禁止城里人到農(nóng)村去買農(nóng)民的房屋、去取得宅基地。從1998年開(kāi)始，農(nóng)村農(nóng)用地的制度逐漸地放開(kāi)，從不能流轉(zhuǎn)到可以流轉(zhuǎn)；相反，農(nóng)村的宅基地從可以流轉(zhuǎn)到不可以流轉(zhuǎn)。這是歷史的三個(gè)階段。
[背景鏈接二]《土地管理法》有關(guān)規(guī)定
第四條農(nóng)民集體所有的土地，由土地所有者向土地所在地的縣級(jí)人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)集體土地所有權(quán)證書，確認(rèn)所有權(quán)。
農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由土地使用者向土地所在地的縣級(jí)人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)集體土地使用權(quán)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。
第六條依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請(qǐng)，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更，自變更登記之日起生效。
依法改變土地用途的，必須持批準(zhǔn)文件，向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請(qǐng)，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行變更登記。
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