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建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度，必須統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理安排好村落分布的空間布局。在我國城鎮(zhèn)化工業(yè)化快速發(fā)展的過程中，承載億萬農(nóng)民的自然村落正在發(fā)生急劇變化。遵循經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的長遠發(fā)展和農(nóng)民生活的持續(xù)改善打下堅實基礎(chǔ)，必須在新農(nóng)村建設(shè)過程中解決好村落分布問題。
新中國成立以來，除了因興建水利與交通工程而移民之外，村落分布狀況在地理空間上沒有多大變化。但是，因為經(jīng)濟社會快速發(fā)展和人口變化，傳統(tǒng)村莊正進入一個突變的歷史時期，存在著不少問題。
村莊常住人口急劇減少。改革開放之后，農(nóng)村外出務(wù)工經(jīng)商的人員日益增多，延續(xù)到今天，各地農(nóng)村平時都成了老人、婦女和兒童的世界；除了考取大中專離開農(nóng)村的年輕人外，根據(jù)個人經(jīng)濟條件，外出農(nóng)民的一部分或者在務(wù)工經(jīng)商地安家、或者在縣城與鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地自建和購買住房安家，生產(chǎn)生活已不同程度脫離傳統(tǒng)農(nóng)村；常住人口減少與多年計劃生育政策的實施，村級小學早已不能在村內(nèi)招收到一個正常班級人數(shù)的學生，使留守農(nóng)村的老人、婦女，有相當一部分平時就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地租房，邊打工邊照顧孩子讀書，利用周末回家干點農(nóng)活；新一代的農(nóng)民工，盡管戶籍還在農(nóng)村，老家還有他們打工賺錢建的房子，但他們大多根本沒打算把農(nóng)村作為自己一生的家園和最終歸宿，家鄉(xiāng)的房子與承包地只是他們遇到困難時維持低成本生活的退路。
住房建設(shè)占地日益增多。農(nóng)村常住人口的減少并沒有伴隨著農(nóng)民宅基地占地的減少，相反，農(nóng)民宅基地占地還在不斷增加。在實行責任制的初期，農(nóng)民多是在原宅基地上改建新房。隨著農(nóng)民經(jīng)濟條件的不斷改善，以及政府對農(nóng)村社會的管理與控制逐步放松，尤其是稅費改革以后，農(nóng)民保留老房屋重新建新房的比例越來越多，有兩處房屋或宅基地的農(nóng)民多了起來，同一自然村落開始出現(xiàn)老村與新村并存的景觀。在農(nóng)業(yè)收入是唯一收入的年代，農(nóng)民珍惜耕地，住房通常建在不利耕作的偏遠位置。現(xiàn)在農(nóng)民收入來源多樣化，在青年農(nóng)民心中耕地的價值下降，農(nóng)村交通條件的改變，到公路邊占用耕地建新房的人日益增多；常年在外，甚至已經(jīng)在外安家的農(nóng)民，不僅保留、改建自己的農(nóng)村住房，不時回來維修翻新，甚至也爭相占用新的宅基地；即使那些老房子倒掉多年的宅基地，因其主人或親屬戶籍還在本地，別人也不敢隨意占用。而且，新建的住房，不僅占用耕地，而且占地面積還比以前更大。
村容環(huán)境不同程度惡化。村內(nèi)住宅建設(shè)規(guī)劃、道路排水設(shè)計、環(huán)境衛(wèi)生、溝塘渠堰疏浚、公廁畜禽圈舍建造等村容建設(shè)事項，對于村民個人來講屬于公共產(chǎn)品，從理論上說，不是農(nóng)戶的責任，應(yīng)該由政府和公共組織來提供。從現(xiàn)實來講，中央和省級財政資金的惠農(nóng)支出，現(xiàn)階段還沒有用于村容建設(shè)的專項經(jīng)費；基層政府尤其是中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級財政困難，自顧不暇，更難以把村容建設(shè)列入財政預(yù)算；多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以家庭農(nóng)業(yè)為主，集體沒有能力投資于公共產(chǎn)品生產(chǎn)。公社時期高度組織起來的農(nóng)民在集體的統(tǒng)一安排下，對村容村貌的維護建設(shè)能夠保持與當時的生產(chǎn)力水平相一致；稅費改革以前，為了完成稅費收繳和計劃生育工作，干部的權(quán)威還在，仍然可以對影響村容整潔的負面行為進行適當干涉；稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不下鄉(xiāng)了，村干部減少，村落里的村民小組長取消，加上青壯年勞動力大量外出，集體經(jīng)濟薄弱，農(nóng)民組織程度低且日益分化，致使農(nóng)村內(nèi)部凝聚力下降，村容村貌的建設(shè)日益落后于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展程度，部分地方甚至出現(xiàn)倒退的現(xiàn)象。
在從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國轉(zhuǎn)變的過程中，農(nóng)村人口不斷減少是一個必然的趨勢，我們既要考慮通過制度設(shè)計讓農(nóng)民工融入城市的問題，也要考慮農(nóng)村人口減少后傳統(tǒng)村落分布的當前改革與長遠發(fā)展問題，以減少資源浪費，提高新農(nóng)村建設(shè)的效率。
首先，盡快做好村落分布建設(shè)規(guī)劃。目前的村落分布格局，還是在小農(nóng)經(jīng)濟時代基礎(chǔ)上自然變遷的結(jié)果，存在著資金、土地和勞動力的浪費，數(shù)量眾多規(guī)模不一的分散的村落分布，加大了新農(nóng)村建設(shè)的難度。必須從發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與建設(shè)新農(nóng)村的長遠目標著眼，盡快制定村落分布建設(shè)規(guī)劃。按照國家城鄉(xiāng)規(guī)劃法的要求，把制定村莊建設(shè)規(guī)劃作為考核基層政府轉(zhuǎn)變職能服務(wù)“三農(nóng)”的重要指標；遵守國家法律，尊重農(nóng)民意愿，圍繞中心村建設(shè)制定村莊發(fā)展布局，明確住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場所等農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護、防災(zāi)減災(zāi)等的具體安排；針對不同方式占用土地建設(shè)住房、公共設(shè)施、經(jīng)濟建設(shè)用房，各地要盡快出臺管理辦法，規(guī)范農(nóng)民行為，促進節(jié)約用地；加強職能部門工作力度，政府相關(guān)部門的服務(wù)職能要向村莊延伸，遏制隨意亂占耕地、粗放使用宅基地的局面；規(guī)劃既應(yīng)立足當前，又要有超前意識，并與農(nóng)村人口變動趨勢以及未來整體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相配套，防止“普九”建學校那樣的情況再度出現(xiàn)。
其次，逐步開展村落公共設(shè)施建設(shè)。基層組織與干部必須轉(zhuǎn)變觀念，深入農(nóng)民服務(wù)農(nóng)民，集中群眾智慧，組織農(nóng)民以勞動投入的方式開展力所能及的村容建設(shè)；倡導農(nóng)村文明風尚，引導農(nóng)民改變生活方式，形成關(guān)心村內(nèi)公共環(huán)境維護村內(nèi)公共利益的社會心理和個人自覺行為。從群眾急需又看得見的村容建設(shè)事項著手，通過民主協(xié)商方式，進行一事一議，適當集資，民主管理，小步慢進；鼓勵有能力的村民捐資捐物，爭取與本地有聯(lián)系的各類成功人士、企業(yè)及社會組織的資金支持，因地制宜，量力而行，集中力量有步驟分階段辦好較大的村容建設(shè)項目；充分利用農(nóng)村資源發(fā)展集體經(jīng)濟，逐步壯大集體經(jīng)濟實力，為村容建設(shè)奠定長遠經(jīng)濟基礎(chǔ)；經(jīng)濟條件較好發(fā)展?jié)摿^大的地方，可適當通過銀行貸款的方式獲取村容建設(shè)資金，使村容建設(shè)與農(nóng)民生活水平提高、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展形成良性循環(huán)；在集體經(jīng)濟薄弱的純農(nóng)業(yè)地區(qū)，隨著各級政府財力的不斷改善，要在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，逐步增加對村容建設(shè)的補貼力度；將扶貧開發(fā)、社會救助等資金與村容建設(shè)結(jié)合起來，通過以工代賑的方式開展村容建設(shè)。
再次，完善政策引導農(nóng)民集中住居。農(nóng)村常住人口減少的過程，主要表現(xiàn)為青壯年外出，結(jié)果是，不論村莊大小，各村落幾乎是同比例減少常住人口，而不是自然村落的減少。在遵守村落規(guī)劃布局的基礎(chǔ)上，制定和完善政策，引導農(nóng)民集中住居，既可以提高土地資源利用率，又可以方便村落內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)的效率，既可以節(jié)約資金支出數(shù)量，又可以縮小城鄉(xiāng)差距，提升農(nóng)民生活質(zhì)量。作為第一步，應(yīng)從制度上突破農(nóng)村集體資源產(chǎn)權(quán)微觀上屬于各自然村落的客觀事實和農(nóng)民的習慣心理，發(fā)揮村級組織統(tǒng)一調(diào)配行政村內(nèi)資源的作用，為農(nóng)民集中居住提供產(chǎn)權(quán)支持；加大中心村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶持力度，鼓勵對獲得政府補貼改造舊房危房的農(nóng)戶向中心村遷移，支持戶數(shù)少的村落居民新建房時到中心村選擇廢棄宅基地，保證他們的利益不因此而受損失；宣傳教育農(nóng)民改變落后的建房觀念，培養(yǎng)現(xiàn)代生活方式。
(作者單位：中共孝感市委黨校) |