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隨著國家宏觀調(diào)控政策的見效以及今年世界金融危機對各地實體經(jīng)濟的影響，房地產(chǎn)市場“過冬”導(dǎo)致土地流拍事件頻發(fā)，占地方財政收入40%--60%的土地出讓金大幅減少，使地方政府在財政上日益捉襟見肘。同時，中央政府放出了力度空前的四萬億拉動內(nèi)需“救市”重拳，其中地方政府出資會占1/3左右。可是，這筆巨大開支從何而來？顯然，各地僅靠現(xiàn)有財政收入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。此時，作為解決地方財政困境的有效途徑之一——發(fā)行地方債券被重新提上日程可以說是形勢所迫。
其實，無論是從防止地方政府無償使用國債造成使用效率地下、惡意透支等短期行為，還是從減少中央政府投資地方基礎(chǔ)設(shè)施信息不對稱造成的項目質(zhì)量難以保證，以及土地出讓金方式不可持續(xù)等角度來看，發(fā)行地方債券都值得嘗試。但嘗試不等于亂試，不能重蹈以往國有企業(yè)改制過程中規(guī)范制度缺失導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的覆轍。
早在2006年9月，我國財政部部長在亞太經(jīng)合組織(APEC)財長會議上表示，中央政府正考慮在有限制的條件下，授權(quán)地方政府發(fā)行債券。之所以至今未實施，是因為客觀上存在很高風(fēng)險。地方政府“只管借不管還”最后中央政府買單，以及為追求短期經(jīng)濟效益和政績產(chǎn)生與宏觀調(diào)控相沖突的行為等風(fēng)險，使中央政府面臨著兩難的選擇。在相關(guān)法制未健全的情況下確實易造成無法估計和彌補的后果。而如果開始實施制度就不到位，一旦形成路徑依賴后，再來改制就會遇到更大的困難。那時，不僅政治風(fēng)險和經(jīng)濟風(fēng)險大，而且還會進一步加劇腐敗。
盡管發(fā)行地方債券有諸多風(fēng)險，但兩害相權(quán)取其輕。發(fā)行地方債券可以減輕中央負(fù)擔(dān)，充分調(diào)動地方積極性，且在國外也不是沒有先例。我們完全可以設(shè)計一個好的融資制度，使其風(fēng)險減至最小。因為制度與個人行為聯(lián)系很緊密。有效的制度安排能減少過程之間的信息不對稱，降低交易成本，提高市場效率，減少尋租行為。因此，要避免或降低地方政府償債能力風(fēng)險以及盲目舉債的政治風(fēng)險，建立完善的融資機制至關(guān)重要。我們認(rèn)為，發(fā)行地方債券應(yīng)具備以下基礎(chǔ)條件：
第一，
立法。中央政府應(yīng)制訂一整套閉環(huán)制度，包括發(fā)行條件、程序、規(guī)模、范圍、雙方責(zé)權(quán)利分配，獎懲制度等。
第二，
建立健全機構(gòu)。成立國家級、省級地方債券管理機構(gòu)及第三方檢查機構(gòu)。國家級管理機構(gòu)主要負(fù)責(zé)宏觀管理，包括項目的審批、協(xié)調(diào)等。這樣一來可避免各地區(qū)重復(fù)建設(shè)浪費嚴(yán)重，二來可控制不利于宏觀調(diào)控的行為。省級管理機構(gòu)主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、監(jiān)管所屬各區(qū)域的債券發(fā)放和使用等情況。地方管理機構(gòu)負(fù)責(zé)具體操作和實施。地方政府應(yīng)制定目標(biāo)和中長期計劃，合理布局，有序開發(fā)和建設(shè)。地方政府可聘請專業(yè)人士進行項目的策劃和管理。
第三，
項目立項應(yīng)在本地區(qū)進行公開聽證。信息公開制度是杜絕幕后交易的最好“防腐劑”。錢應(yīng)用在刀刃上，用在老百姓最急需的地方。上萬億的投資不能為官員“拍腦袋”決策失誤買單，也不能成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。
第四，
監(jiān)管和審計。只有完善的監(jiān)管機制才能減少“豆腐渣”工程。應(yīng)由第三方機構(gòu)不定期檢查項目完工質(zhì)量、進度、資金有無挪用等情況，堅決懲處工程建設(shè)中違規(guī)違紀(jì)行為，嚴(yán)防杭州地鐵塌陷事故重演。設(shè)立監(jiān)督電話，群眾“雪亮的眼睛”可最大程度減少信息不對稱。
第五，
追溯問責(zé)制。項目責(zé)任人實行首席問責(zé)制。責(zé)任人離職后保留3-5年的追溯期，問題重大應(yīng)追究法律責(zé)任。“一個好的制度可以使壞人干不了壞事；而一個壞的制度，也可以使好人干不成好事”。因此，發(fā)行地方債券，可行，但務(wù)必好制度先行。(作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)) |