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2008年12月14日，中改院“2009’增長與改革”形勢分析會在北京舉行。會議由中改院院長遲福林教授主持。來自國家發(fā)展和改革委員會、財政部、國家人口和計劃生育委員會、國務(wù)院發(fā)展研究中心、中央黨校、國家行政學院、北京大學、清華大學、國家開發(fā)銀行等單位的50多名專家學者出席了會議。
一、 客觀分析金融危機背景下的改革形勢
與會專家指出，在國際金融危機背景下，寧可把我國宏觀經(jīng)濟形勢面臨的困難估計得嚴重一些，也決不能掉以輕心。與此同時，不能把我國當前的問題簡單歸結(jié)為金融危機所造成的影響。根源還在于自己內(nèi)部，在于我國的發(fā)展方式存在突出缺陷，需要進一步加快改革。
國際金融危機及全球經(jīng)濟衰退對我國產(chǎn)生的影響將會持續(xù)較長時間。有專家認為，要客觀估計金融危機所帶來的影響。從當前形勢看，美國的次貸危機還沒有渡過“急救期”，其實體經(jīng)濟的發(fā)展態(tài)勢很可能走向“大L型”，持續(xù)較長時間。因此，國內(nèi)的準備要更充分一些。有專家指出，當前我國面臨的問題是國際經(jīng)濟周期和國內(nèi)經(jīng)濟周期的重合導致的經(jīng)濟下行加速。比如，今年11月的宏觀經(jīng)濟走勢都是陡降的。從國際危機對我國的影響看，現(xiàn)有的直接影響并不大，但是全球的經(jīng)濟衰退才剛剛開始，必將產(chǎn)生實質(zhì)性影響，并且一定不是短期的。有專家強調(diào)，對當前形勢的判斷存在三種錯誤傾向：一是低估國際金融危機，包括低估美國金融危機的嚴重程度，低估對我國經(jīng)濟尤其是沿海經(jīng)濟的影響；二是把當前經(jīng)濟形勢的惡化全部歸因為國際金融危機；三是把當前經(jīng)濟形勢的惡化歸因于宏觀調(diào)控。這三個傾向需要引起關(guān)注。
從國際經(jīng)驗看，應(yīng)對金融危機需要加快改革，實現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。有專家指出，從美國大蕭條的歷史看，應(yīng)對宏觀經(jīng)濟面臨的問題，必須順利完成從生活必需品時代向耐用消費品時代的轉(zhuǎn)型，否則就會產(chǎn)生大問題。當前，我國正處于這一關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點，社會結(jié)構(gòu)和社會制度都要做好充分準備。在社會結(jié)構(gòu)上，需要有一半以上的人居住在城市，并且形成以中產(chǎn)階層為主的城市社會結(jié)構(gòu)；在社會制度上，需要有完善的社會保障以及以月薪為代表的常規(guī)性收入的增長。如果這些條件不具備，我國的發(fā)展方式就難以轉(zhuǎn)變。有專家進一步指出，我國經(jīng)濟發(fā)展方式難以轉(zhuǎn)換的問題在于：一是目標問題，我們更多地是注重GDP的增長，而不管GDP是如何增長的；二是我們更多地是為生產(chǎn)而生產(chǎn)，沒有真正把消費作為生產(chǎn)的目標；三是政策體制偏向生產(chǎn)，忽略消費者，生產(chǎn)者主權(quán)高于消費者主權(quán)。也有專家認為，過去我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，關(guān)鍵在于抓住了經(jīng)濟全球化和廉價勞動力的紅利。但這次金融危機表明，全球化紅利開始遞減。下一個30年的發(fā)展，再僅僅依靠這兩個因素是不可能實現(xiàn)的，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提高創(chuàng)新能力，才能在國際市場競爭中取勝。
要充分利用國際金融危機下“發(fā)展倒逼改革”所帶來的動力，推進新階段的改革。有專家指出，當前我國宏觀經(jīng)濟的困難暴露出在經(jīng)濟高速增長下所掩蓋的制度性問題。要解決這些問題，必須推進改革，把保發(fā)展、促增長和深改革有機結(jié)合起來，尤其要防止以保增長為名，放緩改革進程。有專家認為，98年擴大內(nèi)需的成功，不僅在于積極的財政政策，更重要的是推進了相關(guān)領(lǐng)域的改革，包括深化國有企業(yè)改革、外貿(mào)體制改革、住房制度改革、國有銀行改革等。有專家進一步指出，最近中央出臺的一系列政策，有助于緩解當前經(jīng)濟困難，但解決深層次問題的關(guān)鍵仍在于推進改革，而我國的改革似乎陷入了一個“悖論”：在經(jīng)濟形勢較好的時候，改革沒有動力；在經(jīng)濟形勢較差的時候，忙于保增長，無暇顧及改革。這使體制性、機制性問題難以得到解決，并不斷積累，最終將對經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響。此外，也有專家從當前我國面臨的社會矛盾角度分析，認為當前我國各種矛盾交織在一起。解決這些矛盾，客觀上要推進改革，具體地，通過市場化改革解決經(jīng)濟領(lǐng)域矛盾；通過公共服務(wù)體制建設(shè)解決社會領(lǐng)域矛盾。
二、 以保增長為目標有效推進全面改革
與會專家認為，中央經(jīng)濟工作會議把保增長作為工作的重點。要實現(xiàn)這一目標，必須深化改革，消除發(fā)展中的體制機制障礙。
以一項改革突破帶動其他領(lǐng)域改革的時代已經(jīng)過去，需要推進全面改革。有專家指出，我國下一步改革的任務(wù)和前30年改革的任務(wù)已經(jīng)明顯不同。過去30年改革的任務(wù)主要是在經(jīng)濟領(lǐng)域。新階段改革的任務(wù)和范圍已經(jīng)大大拓展，不僅包括經(jīng)濟體制改革，還涉及文化體制改革、政治體制改革，以及環(huán)境體制改革等，可以歸納為“奧運五環(huán)式改革”，需要較長的時間。有專家進一步指出，新階段的改革具有明確的結(jié)構(gòu)性特征，一定要配套推進。過去那種抓住突出矛盾，通過解決這個矛盾帶動其他領(lǐng)域突破的改革方式已經(jīng)難以奏效。因此，面對結(jié)構(gòu)性矛盾，需要推進結(jié)構(gòu)性的綜合配套改革，重點推進關(guān)鍵領(lǐng)域改革。
積極推進價格形成機制改革。有專家指出，價格改革不是簡單的控價和調(diào)價，而是要在市場供求關(guān)系基礎(chǔ)上形成價格。在此基礎(chǔ)上，有專家強調(diào)，當前最急迫的是推進資源價格改革，包括通過開征燃油稅理順油價，逐步放開理順糧食價格，完善人民幣匯率形成機制。只有市場化的價格形成機制，才是促進節(jié)能降耗減排、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的杠桿，其他的調(diào)整都是短期的，都無法提供長期的體制保障。
實現(xiàn)壟斷行業(yè)改革的新突破。有專家認為，明年應(yīng)該著力推進壟斷行業(yè)改革。過去30年的經(jīng)驗表明，競爭性部門的改革相對較快，發(fā)展較好；但壟斷行業(yè)改革比較滯后，有些方面甚至沒有破題。也有專家指出，在這次中央擴大內(nèi)需的四萬億投入中，基礎(chǔ)設(shè)施占45%，其中第一位的是鐵路投資，但我國的鐵路仍然以傳統(tǒng)體制為主。如果不打破鐵路壟斷，引入社會資本，投入鐵路的幾萬億資金就有可能難以得到有效利用。因此，壟斷行業(yè)改革應(yīng)以鐵路的突破口。
拓寬財稅體制改革的思路。與會專家認為，財政體制改革的關(guān)鍵在于理順公共收入和調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)。在公共收入方面，一是要推進稅收體制改革。有專家指出，現(xiàn)在只提減稅并不妥當。稅制改革應(yīng)該是既有減稅也有增稅，后者以環(huán)境稅為代表。二是債務(wù)管理體制。如果不理順地方債務(wù)管理體制，有可能引發(fā)地方債務(wù)危機。需要在適當?shù)臅r候考慮放行地方債。三是收費體制。有專家調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府加大收費力度，以彌補經(jīng)濟下行導致的稅收減少，加大了企業(yè)負擔。在公共支出方面，有專家認為，要防止在實施積極財政政策的時候轉(zhuǎn)變公共財政思路。為此，需要繼續(xù)按照公共財政理念強力推進改革，由過去建設(shè)性財政向公共財政轉(zhuǎn)變。此外，有專家也提出，應(yīng)當通過財政體制改革增強基層政府提供公共服務(wù)的能力。重點應(yīng)研究省以下政府間財政管理體制的改進和完善辦法。
以放開民間金融為重點推進金融體制改革。有專家指出，我國中小企業(yè)資金鏈緊張根源在于它們難以從現(xiàn)有的銀行體系中獲得貸款，而我國民間金融發(fā)展滯后。因此，金融體制改革的成效，關(guān)鍵要看中小企業(yè)能不能貸到款。也有專家指出，經(jīng)驗表明，國有銀行與大型股份制銀行無法為農(nóng)村提供金融服務(wù)，其根源在于控制風險和公益性、政策性之間的內(nèi)在矛盾。農(nóng)村金融的出路在于發(fā)展民間金融，要放松村鎮(zhèn)銀行必須有國有銀行作為股東的限制，以加大農(nóng)村金融供給。對于政策性銀行改革的問題，有專家提出，國家的戰(zhàn)略往往需要政策性金融的支持。當前的經(jīng)濟形勢正是政策性金融發(fā)揮作用的時候，現(xiàn)在把它們商業(yè)化，難以達到當初設(shè)立的目的。
三、 把擴大內(nèi)需、調(diào)整結(jié)構(gòu)作為新階段改革的重點
與會專家認為，保增長的重點是擴大內(nèi)需，尤其是刺激消費需求。為此，需要加快財政支出結(jié)構(gòu)和投資結(jié)構(gòu)調(diào)整，有效啟動居民消費。
防止以新的過剩產(chǎn)能治理現(xiàn)有過剩產(chǎn)能。有專家指出，近年我國經(jīng)濟增長速度過快，超出了可承受范圍，積累了很多問題，尤其是產(chǎn)能過剩。那么，如何繼續(xù)保持經(jīng)濟增長？有專家指出，一方面，要保持GDP增長并不難，難的是在保持增長的同時轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整結(jié)構(gòu)，節(jié)能減排，并改善民生；另一方面，要擴大投資需求并不難，難的是擴大消費需求。也有專家指出，近年我國消費率不斷降低，使宏觀經(jīng)濟更加依賴于投資與出口。前者導致投資膨脹和產(chǎn)能過剩，后者導致我國經(jīng)濟經(jīng)不起任何的外部沖擊。更重要的是，消費率持續(xù)走低使物質(zhì)資本積累遠遠高于人力資本積累，經(jīng)濟發(fā)展所需的人力資源日益枯竭。
把刺激消費作為保持經(jīng)濟增長的關(guān)鍵。有專家認為，保持經(jīng)濟持續(xù)較快增長，關(guān)鍵在于擴大消費。有專家提出，要盡快實施積極的消費政策，擴大消費總量，縮小消費差距，保障消費安全。同時，要防止新的兩個比重下降(即居民收入占國民收入的比重、勞動報酬占初次分配的比重)。有專家強調(diào)，擴大消費需要下大力氣，推進一系列的改革措施，包括國民收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整，財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整等。也有專家指出，加大社會領(lǐng)域的投資是美國走出大蕭條的基本經(jīng)驗。一是要加大以工供賑的社會救濟，這既可以保障社會的生存底線，又可以為社會底層創(chuàng)造就業(yè)機會；二是發(fā)揮工會作用，協(xié)調(diào)勞資關(guān)系，為擴大中產(chǎn)階層奠定基礎(chǔ)；三是出臺相應(yīng)的法律制度，完善社會保障和社會福利。這些措施將真正拉動消費，創(chuàng)造走出危機的條件。
在此基礎(chǔ)上，有專家提出刺激消費的目標，認為，如果未來3～5年內(nèi)，我國的居民消費率能從當前的38%提高到48%，經(jīng)濟形勢將會大有改觀。這意味著我國每年的消費需求將增長5000億左右。也有專家指出，要實現(xiàn)刺激消費的目標，關(guān)鍵在于建立普惠全民的基本公共服務(wù)體系。從現(xiàn)實情況看，刺激的重點應(yīng)該是低收入群體而不是中等收入群體。也有專家指出，以農(nóng)村養(yǎng)老保險為例，如果按照一年600元的標準，占財政支出的1%；按1200元標準，占財政支出2%。再以更寬的最基本公共服務(wù)口徑為例，如果從現(xiàn)在開始每年增加1～1.4個百分點，一年就是5000到6000億。這是拉動消費最大的動力。
短期內(nèi)不僅要著力擴大投資，更要重視調(diào)整投資結(jié)構(gòu)。有專家認為，今年我國的投資下降非常厲害，這是導致經(jīng)濟下滑的重要因素。因此，保增長的重點和難點是擴大投資。但與此同時要高度重視投資結(jié)構(gòu)，不能再繼續(xù)投資于競爭性領(lǐng)域，需要向民生領(lǐng)域傾斜。例如，改善學校辦學條件，加大對醫(yī)院的投資等。也有專家指出，當前的擴大投資有助于保持經(jīng)濟增長，但要防止三個問題：一是防止形成新的“三高”；二是防止壟斷行業(yè)的進一步固化；三是防止投入民生的資金利用效率低下。有專家提出，絕對不能簡單地把10年前擴大內(nèi)需的辦法搬到現(xiàn)在使用，當前應(yīng)采取措施積極擴大消費性投資。凡有利于縮小消費差距和保障消費安全的投資，可以擴大；凡與此無關(guān)甚至起反作用的投資，堅決不能上。
四、 重點在于推進政府改革
與會專家認為，我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，擴大內(nèi)需、保持經(jīng)濟平衡較快增長、推進全面改革，都在很大程度上取決于政府轉(zhuǎn)型的進程和實際效果。
政府改革成為新階段推進全面改革的重點。有專家指出，當前的許多問題都直接與政府改革滯后相關(guān)。例如，有人把地方政府行為(如大干快上，舉債投資等)歸結(jié)為財政體制改革，但事實上財政體制也是受制于行政管理體制。也有專家進一步補充，無論是市場化改革、社會管理體制改革，還是政治體制改革都依賴于政府轉(zhuǎn)型。具體地說，一是市場化改革依賴于政府轉(zhuǎn)型。只有通過政府轉(zhuǎn)型才能使市場在更大程度上發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。二是社會管理體制改革依賴于政府轉(zhuǎn)型進程。實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化確實有一個財力問題，但更重要是確立政府在基本公共服務(wù)中的主體地位和主導作用。三是政治體制改革在一定程度上要以政府轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)和突破口。把政府轉(zhuǎn)型的問題解決好，公共治理結(jié)構(gòu)建立起來，就能實質(zhì)性地推動政治體制改革。
控制行政成本，轉(zhuǎn)變政府職能是政府改革的核心。有專家指出，短期內(nèi)政府改革的目標是控制行政開支，減少收費規(guī)模，建議人大出臺硬指標。比如，行政支出占財政總支出的比重不能超過某一紅線。也有專家認為，當前行政體制改革的重點不是扁平化，而是理順上下級政府之間、部門之間的關(guān)系。
明確區(qū)分政府干預與政府監(jiān)管，有效發(fā)揮政府作用。有專家指出，在特定的情況下政府干預是必要的，但是這種干預不能長期化、制度化，不能等同于政府監(jiān)管，尤其要有效處理宏觀調(diào)控中的政府與市場關(guān)系。一是宏觀調(diào)控很重要，但市場經(jīng)濟中并不是所有的領(lǐng)域都要宏觀調(diào)控。二是市場配置資源的主體是市場而不是政府。三是尤其要防止政府沒有用市場經(jīng)濟的方法調(diào)控，反而用計劃經(jīng)濟的方法調(diào)控。也有專家指出，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型中，政府的主導作用極其明顯。從30年改革歷程看，政府作用取決于政府角色的正確定位，而這種角色的正確定位是在轉(zhuǎn)型過程中實現(xiàn)的。一是改革開放之初政府是市場的培育者，是市場的孵化器；當市場體系初步建立起來后，政府就要逐步退出來，成為市場的監(jiān)管者，“裁判員不能再當運動員”。二是在企業(yè)主體沒有形成的時候，政府是經(jīng)濟建設(shè)的主體，投資的主體；但在企業(yè)主體形成后，政府應(yīng)當從投資建設(shè)的主體中解脫出來，為企業(yè)提供經(jīng)濟性公共服務(wù)。三是從以GDP為中心到以人的發(fā)展為中心的轉(zhuǎn)變，是能不能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，能不能轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的實質(zhì)性問題。
五、 把握有利時機和條件，積極主動推進改革
與會專家指出，當前我國面臨比較好的改革形勢，為此要加快制定改革規(guī)劃，確定新階段的改革思路，并且建立高層次的改革協(xié)調(diào)機構(gòu)，實現(xiàn)改革在關(guān)鍵領(lǐng)域和核心環(huán)節(jié)的新突破。
當前改革面臨比較好的時機和條件，必須及時推進。有專家認為，年初認為改革形勢比較困難，但還是推進了一些改革。目前國際環(huán)境變化又為我們提供了一次重要的時機。例如，前兩年資源價格改革沒有抓住機遇，在兩位數(shù)高增長的時候沒有推出實質(zhì)性的資源價格改革，滿足于“高增長、低通脹”的黃金組合。現(xiàn)在國際油價的下降使再次面臨這樣的好時機，一定要抓住機遇，堅定不移地推進改革。有專家認為，推進改革需要有兩個動因：一是客觀壓力，當前經(jīng)濟形勢所帶來的巨大壓力已經(jīng)為改革提供了動力；二是戰(zhàn)略眼光，目前中央對改革的判斷非常清楚，具有前瞻性。因此，要及時推進各項改革，“小壓力的時候干中事，中壓力的時候干大事”。只有這樣，才能克服危機，拉動內(nèi)需。
推進新階段的全面改革要有清晰的思路，不能“小打小鬧”。有專家指出，在目前我國實體經(jīng)濟受到國際金融危機影響的情況下，尤其要防止大的誤判和戰(zhàn)略失誤。從改革面臨的問題和阻力看，僅從經(jīng)濟層面思考難以保住經(jīng)濟增長，即使保住了經(jīng)濟的基本增長，如果沒有解決社會問題，我們?nèi)詫⒚媾R非常大的危機。因此，推進改革一定要有整體性戰(zhàn)略，不能就經(jīng)濟問題談經(jīng)濟問題。也有專家認為，推進改革要有清晰的思路、明確的想法，在這個基礎(chǔ)上達成統(tǒng)一認識。如果沒有這個大思路，目前保持經(jīng)濟增長不可避免地將陷入高成本、高耗能、重復性投資的困境。即使走出了危機，遺留下來的問題也非常多。
建立高層次的改革協(xié)調(diào)機構(gòu)。與會專家一致認為，新階段推進改革，建立改革協(xié)調(diào)機制的重要性凸顯。目前大部分的改革都是部門主導的改革，在部門利益的影響下很難有實質(zhì)性進展，即便出臺了一個跨部門的改革方案，也是部門意見的大拼盤。有專家進一步指出，這個中立性機構(gòu)要做三件事：一是提出問題，二是研究分析，三是提交解決方案。 |