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摘要：土地是我國稀缺資源，國際比較我們處于劣勢，但我國用征地制度使其成為比較優(yōu)勢，這項制度以低價征地高價賣地、土地替代資本的形式為經(jīng)濟建設籌集了幾十萬億資金。根本原因在于法治層次不高，農(nóng)民權利得不到保護，為GDP增長的狹隘發(fā)展觀犧牲公平和正義。其后果是土地浪費嚴重、使用低效、耕地減少，導致糧食安全缺乏土地保障，以土地制度推動的經(jīng)濟增長難以持久。國家權力恰當運用乃經(jīng)濟繁榮之根本。
我們最強的比較優(yōu)勢是土地制度
中國經(jīng)濟高速發(fā)展除改革開放主因之外，無疑是遵循了比較優(yōu)勢的發(fā)展思路。我國的比較優(yōu)勢，一般都認為是利用自身豐富的廉價勞動力資源，發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)加入全球分工鏈條，增強國際市場競爭力。雖然它是重要的，但不是主要的，我們最強的比較優(yōu)勢是土地制度。土地是我國稀缺資源，國際比較中我們處于劣勢，據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)提供的資料，世界耕地面積約為130.64億公頃，人均耕地面積約0.225公頃，而中國耕地面積只有12208.38萬公頃，人均僅0.1公頃，只有世界平均水平的2/5。中國耕地面積只占世界耕地面積9.5%左右，承擔著養(yǎng)活世界22%以上人口的重任，如果以中國的人均耕地面積為“1”個單位，那么印度為2.3，法國為4.2
，美國為9.3，俄羅斯為11.8，加拿大為20.4，澳大利亞為35.6。但我們用“制度”使其成為比較優(yōu)勢。我國實行的是世界市場經(jīng)濟國家中獨一無二的土地制度，農(nóng)民集體土地只有農(nóng)業(yè)用途所有權，沒有交易權，農(nóng)地只有被征用之后才能進入土地一級市場交易。這項制度，為經(jīng)濟發(fā)展中政府以土地積累資金，以土地替代資本打開了通道。
一是政府低價征地高價賣地增加財政收入。2004年長三角征地價格每公頃37至45萬元，一級市場出讓價每公頃210至525萬元，二級市場為每公頃1125至2250萬元。據(jù)國土資源部財務司數(shù)據(jù)，2007年，全國土地出讓收益達萬億元。周天勇教授稱改革開放以來，低價土地制度從農(nóng)民手中轉移的利益大約15萬億人民幣左右，補償農(nóng)民的僅占5%。許多地方財政成土地財政，以上海為例，1988年至2005年，上海批租土地77.24萬畝，共獲得土地出讓金9000億元，占其間上海地方財政收入90%。
二是以土地替代基礎設施建設資本。日本基礎設施建設征地費占投資90%，國際上交通基礎設施項目，征地費占投資50%至60%，中國只占3%至5%，高者不過10%，低者僅0.8%。按基礎設施建設項目征地費占投資50%計，改革開放以來，低價土地替代公路、鐵路和城市基礎設施投資近一半。也就是說，無土地替代資本，基礎設施建設項目只能做到一半多點。1984年至2005年公路建設總里程完成100萬公里，其中近50萬公里實際為以地換路，以每公里平均價值3000萬元計，為12萬億元，加上以地換鐵路、換城市基礎設施價值，不下20萬億。
三是土地替代工業(yè)資本。工業(yè)建設占地多少，單就開發(fā)區(qū)而言，據(jù)國土資源部2004年公布的數(shù)據(jù)，2003年全國開發(fā)區(qū)5524個，占地面積3.51萬平方公里(0.52億畝)，遠超過現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地面積3.15萬平方公里。為了GDP增長，地方政府盡量壓低地價促成投資，甚至零地價招商引資。以每畝土地替代工業(yè)資本20萬元計(這遠低于一般征地價與土地市場差價)，單開發(fā)區(qū)土就替代工業(yè)資本即達10萬億元以上，加上非開發(fā)區(qū)工業(yè)用地，土地替代工業(yè)資本不下15萬億元。
如果沒有這幾十萬億土地資本及其產(chǎn)生的乘數(shù)效應，30年的經(jīng)濟高速增長是不能做到的。有學者將長三角、珠三角定義為“在集體土地上長出來的工業(yè)化和城市化”。光看輝煌而忽視土地制度，就高看了我們的優(yōu)勢和努力，輕看了我們的弱勢和不足。我們不妨和印度作個比較。
印度經(jīng)濟增長率略遜于我國，由印度考察歸來者都說印度基礎設施建設落后，高速公路只有一二百公里。但印度經(jīng)濟發(fā)展相當穩(wěn)健，沒有投資消費失衡、內需外需失衡和二三產(chǎn)業(yè)失衡。印度好多經(jīng)濟社會發(fā)展指標優(yōu)于我國，印度單位產(chǎn)值能耗比我國低40%，全民醫(yī)保，教育投入占GDP的6%，基尼系數(shù)0.33。我們更不可比的是增量資本產(chǎn)出率，即每增長一億GDP所需幾億投資，這個指標印度是2我國是5，也就是說印度投入2億創(chuàng)造1億GDP，我國則需要5億。若打個顛倒，印度實行中國式土地制度，我國實行印度式亦即世界市場經(jīng)濟國家普遍的土地制度，結果會怎樣？
如此土地制度為啥我們能用人家不能用
有人說，中國土地制度看起來不合理，實際很管用。那么為啥人家不能用我們能用，這就是體制問題了。
其一，計劃經(jīng)濟指導思想是國家至上，個人和集體利益服從國家利益，由此派生權力至上，權力決定權利。計劃經(jīng)濟運行機制就是權力操作，所以計劃經(jīng)濟又稱權力經(jīng)濟。計劃經(jīng)濟權利受損最嚴重的是農(nóng)民。有專家估算，1953年實行統(tǒng)購統(tǒng)銷到1978年，國家通過低價收購農(nóng)產(chǎn)品提取了4000億元積累，相當于同期形成的國有工業(yè)部門固定資產(chǎn)原值的約90%，1979年我國GDP才2000億元。改革開放，農(nóng)產(chǎn)品商品化市場化，但土地制度由計劃經(jīng)濟延續(xù)下來，土地資源配置仍是權力操作，而不是所有者權利操作，所不同的是改革創(chuàng)造了價格雙軌制，為政府以土地獲利開拓了空間，而受損的仍是農(nóng)民。有關部門2004年調查，失地農(nóng)民中，生活水平較征地前提高的不到10%，失去生活來源、生活水平降低的失地農(nóng)民占60%。帶來5000萬無崗無地無社保“三無”農(nóng)民。從中共十七屆三中全會《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》提出的“改革征地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制”，可以看到解決這一問題的一抹曙光。
其二，法治層次不同。法治就是法律之治，主旨就是限制國家權力，保障公民權利。權力的本性是無限擴張，法律的本性是對這種擴張的限制和約束。但立法狀況正如經(jīng)濟學家錢穎一所說：“政府頒布的限制經(jīng)濟人活動空間的法律太多，限制政府任意權力的法律太少。”《憲法》規(guī)定農(nóng)民集體具有土地所有權，所有權包括使用權、轉讓(交易)權和收益權等一束權利。實際是農(nóng)民集體只有土地農(nóng)業(yè)用途所有權，沒有交易權，農(nóng)地只有被征用之后才能進入土地一級市場交易。《憲法》規(guī)定為了公共利益需要可征用土地，實際是農(nóng)地轉為非農(nóng)用地都要經(jīng)過征地這一關。所以說土地制度和憲法規(guī)定的基本精神相悖，已是一個基本的憲政問題。
其三，在我國，無論計劃經(jīng)濟還是市場經(jīng)濟都有濃重的“趕超”色彩。國家在國際上“趕超”，地方政府在國內“趕超”，進行GDP比賽，且GDP政績人格化。為了“趕超”可以犧牲其他價值。關于我國土地制度，正如某學者解釋的，政府處在兩難境地，如果保護農(nóng)民利益，基礎設施建設用地、企業(yè)用地和城市用地支付成本過高承受不起，會失去發(fā)展機遇。但也正如另一位學者反駁的，“反過來我們不能說為了城市化就可以讓農(nóng)民窮困潦倒！”實際上，這仍是一個國家觀念問題，如果以公平、正義為本，對權利有尊重和敬畏之心，那么利用市場機制，也可以開拓廣闊的空間。在農(nóng)民集體做主、土地市場化基礎上，土地可租賃使用，農(nóng)民年年收租金；可地價入股，農(nóng)民年年分紅(現(xiàn)在個別地方的土地租賃和入股仍是權力操作，并未保護農(nóng)民利益，不過是為突破征地限制)；用地者可向失地農(nóng)民發(fā)10年20年甚至30年以上土地債券，農(nóng)民年年取債息。如此，土地使用者可支付很低當期成本，獲得土地長期使用收益。實際上，土地價值也是長期使用中實現(xiàn)的，而農(nóng)民失地不失生活來源。這一思路，也已見諸《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》：“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權。”
土地制度比較優(yōu)勢是靠不住的
其一，土地是我國稀缺資源，土地制度壓制價格所反映的稀缺程度，過低的用地成本、低價征地高價賣地制度，實際是用地激勵制度。我們也屢講節(jié)約用地、保護耕地，這就像壓低肉價要人們少吃肉一樣荒唐！非法圈地亂象叢生，2006年全國共發(fā)現(xiàn)土地違法案件13.1萬件，2007年全國土地執(zhí)法“百日行動”發(fā)現(xiàn)違法用地宗數(shù)3.2萬件。違法者和執(zhí)法者都是政府部門，“執(zhí)法”遏制非法圈地亦難矣。法就是激勵用地的法，合法用也做不到節(jié)約用地。2005年城市建設人均用地133平方米，美國112平方米，歐洲80多平方米。從用地產(chǎn)出率來看，2007年有關部門對我國17個城市調查，工業(yè)用地產(chǎn)出率不到發(fā)達國家20世紀80年代的2%。最高的深圳也僅占7%，截至2006年10月，全國耕地面積18.27億畝，而“十五”期間耕地凈減少9240萬畝。是以土地資本支撐經(jīng)濟增長還是保障糧食安全已是個問題。目前我國糧食自給率95%，但食用油自給率只有40%。2007年進口3082萬噸大豆，大概需要用土地2億多畝，進口838萬噸植物油，至少需要用地2億畝，這兩項相當于在國外占用4億畝耕地(陳錫文)，這就是說我國至少有4億畝耕地缺口。“這種土地資本支撐了經(jīng)濟增長，大量土地消耗致物價暴漲又吞噬了經(jīng)濟增長創(chuàng)造的財富。”
其二，投資過熱已是經(jīng)濟頑癥，帶來各種經(jīng)濟問題，屢調屢壓效果不彰。問題在于，只要投資就憑空獲得一筆土地租金，投資越多獲租金越多。投資熱主要是地方政府投資熱，地方政府投資獲雙重租金。低價征地高價賣地獲得資本，又低價用地降低投資成本，以租金為后盾還易得到銀行資金支持，央行報告說，1/3貸款是政府貸款。于是就有那么多政績工程、形象工程、標志性工程和審美工程，上百個城市要建成國際大都市。投資熱又帶動生產(chǎn)中間產(chǎn)品的投資熱，形成GDP增長與投資增長循環(huán)，懼投資過熱又懼投資下降。于是也就帶來了這樣的問題，正如東部已感覺到的：該修的路都修了，該建的樓都建了，該投的資都投了，經(jīng)濟增長還靠什么？
其三，我國經(jīng)濟基本上是土地密集型經(jīng)濟，財富轉移多于財富創(chuàng)造，GDP增長遠高于就業(yè)和居民收入增長。用地多增長快的重化工業(yè)和高速公路創(chuàng)造的就業(yè)機會很少，大馬路、大廣場、大綠地、大學城、會展中心和辦公大樓等用地不少，基本不創(chuàng)造就業(yè)機會和社會財富。這樣導致內需不足依賴外需，帶來外匯儲備過量、貨幣發(fā)行過多等一系列問題。從根本上來說，經(jīng)濟發(fā)展依賴于企業(yè)家精神、技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，而這些都沒有土地價值變現(xiàn)來得快。帶動產(chǎn)業(yè)升級的高科技產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)造就業(yè)崗位的服務業(yè)難獲土地租金，在等量資本獲得等量利潤的社會平均利潤率的競爭中起點就處于劣勢。缺乏消費帶動，缺乏企業(yè)家精神、技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級推動的經(jīng)濟，增長是難以持久的。
其四，現(xiàn)行征地制度是狹隘發(fā)展觀演化而來的。狹隘發(fā)展觀的發(fā)展就是國民生產(chǎn)總值增長，以GDP為綱。由于制度缺失，由于發(fā)展資本短缺或資本積累趕不上GDP增長要求，國家主導發(fā)展模式就可通過租金最大化來實現(xiàn)。狹隘發(fā)展觀指導的發(fā)展必然是非和諧式發(fā)展，因為必有一部分部門領域和一部分社會群體做出犧牲支撐發(fā)展，由此帶來經(jīng)濟結構不和諧、社會不和諧、人與自然不和諧，還有政府與公眾的不和諧。GDP持續(xù)高速增長，經(jīng)濟社會矛盾卻越來越多，且由隱性向顯性轉化。這樣的發(fā)展是不能持續(xù)的，久之就釀成經(jīng)濟社會危機。
土地制度優(yōu)勢靠不住靠什么？我們再看印度。印度經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展靠的是完善的法律制度，健康的金融體系、寬松的私營經(jīng)濟發(fā)展條件。印度解禁了最為頑固的國有資本堡壘，包括電信行業(yè)、金融行業(yè)和能源行業(yè)等。“中國增長以國家為中心，印度增長是企業(yè)家驅動的，在中國，國家控制的銀行發(fā)展的信貸10%給私人部門，在印度，私人企業(yè)家獲得超過80%的貸款。”
經(jīng)濟發(fā)展靠制度、靠體制。制度，國家權力恰當運用乃經(jīng)濟繁榮之根本；體制，市場經(jīng)濟乃有效率之經(jīng)濟體制。比較優(yōu)勢可利用不可依賴。比較優(yōu)勢一般表現(xiàn)為自然稟賦，它是可變化的，或是不可無限供給的。智慧戰(zhàn)略是在比較優(yōu)勢掩護下變革體制，以體制優(yōu)勢替代比較優(yōu)勢。這個替代應是在比較優(yōu)勢呈強弩之末前，亦即比較優(yōu)勢成功到達頂點之前適時地、漸漸地中止比較優(yōu)勢運用，以原有成功保護和培植新的成功之路。原有成功走到頂點，就失去了培植新的成功之路的機會。就如日本人自己對經(jīng)濟停滯的總結：“如果你取得了輝煌成就，就不會輕而易舉地放棄成功的東西，隨著事態(tài)的發(fā)展變化不作適當?shù)恼{整，就只能失敗。這就是成功的悲劇”。世界上的輝煌反被輝煌誤，大抵如此。
這，是需我們警惕的。
(作者單位：河南平頂山煤業(yè)集團) |