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對(duì)于中共十七屆三中全會(huì)即將展開的農(nóng)村土地制度改革，各路專家和媒體關(guān)注、議論較多的是土地流轉(zhuǎn)可能帶來的好處，及可能帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。這樣的討論呈現(xiàn)出某些令人擔(dān)心的傾向，人們不能不慎重地考慮一個(gè)問題：土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，究竟在誰之手？
農(nóng)民處置自己享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地權(quán)利，即流轉(zhuǎn)的權(quán)利，當(dāng)然是一項(xiàng)很重要的權(quán)利。古人早就說過，“財(cái)幣欲其行如流水”，經(jīng)濟(jì)學(xué)也講，沒有交換，商品的價(jià)值就實(shí)現(xiàn)不了。政府允許農(nóng)民在更大范圍自由地實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，自然可以提高土地對(duì)農(nóng)民的價(jià)值，使土地真正變成一樁能夠帶來較高收入的資產(chǎn)。
與此同時(shí)，目前鄉(xiāng)村的景況也需要賦予農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的更大權(quán)利。比如，農(nóng)民人均耕地本來就少，村集體在承包土地時(shí)又要做到肥瘦搭配，結(jié)果，每家面積不大的土地被分割成多塊，憑空增加了農(nóng)民的耕種成本。又比如，不少農(nóng)民長(zhǎng)年外出經(jīng)商、打工，甚至在城鎮(zhèn)定居，成為新市民。如果他們享有對(duì)承包經(jīng)營(yíng)土地的充分流轉(zhuǎn)權(quán)利，就可以使土地轉(zhuǎn)移到繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶手中，從而實(shí)現(xiàn)承包者利益最大化及土地資源的有效利用。
但是，所有這些必要性都以下面的法律事實(shí)為前提：決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之流轉(zhuǎn)的權(quán)利在農(nóng)戶手中。土地是否需要流轉(zhuǎn)，如何流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)給誰，只能由享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶自己決定，任何人和機(jī)構(gòu)也不能以任何理由強(qiáng)迫農(nóng)民作出流轉(zhuǎn)的決定。哪怕這一決定表面看來可能提高土地利用效率，甚至可能給農(nóng)民帶來好處，也同樣是不能接受的。
這也正是本次土地制度改革的根本宗旨所在———在現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的前提下，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。改革的根本目的是強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利，以增強(qiáng)農(nóng)民抗衡任何其他人和機(jī)構(gòu)的能力，包括抗衡其他人、公司，也包括抗衡村集體和地方政府。改革是強(qiáng)化農(nóng)民的主體性地位，自然也意味著強(qiáng)化農(nóng)民在決定土地流轉(zhuǎn)方面的主體性地位。農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利增強(qiáng)了，自然意味著由農(nóng)民自己來決定土地的流轉(zhuǎn)。
然而，目前很多議論似乎忽略了這一點(diǎn)。普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，目前土地過于分散的狀況阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化的推進(jìn)，這種分散經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)方式，難以推廣使用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，也無法與大市場(chǎng)全面對(duì)接。因此，一旦土地可以流轉(zhuǎn)，未來可能會(huì)出現(xiàn)擺脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、走大規(guī)模集約化經(jīng)營(yíng)的前景。
用這樣的邏輯討論土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題是令人擔(dān)心的。賦予農(nóng)民以更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從理論上說，就是強(qiáng)化分散的農(nóng)戶土地占有格局，更有效地維持小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基本含義就是土地在法理上的分散占有與經(jīng)營(yíng)，這是由土地制度改革的性質(zhì)所決定的。小崗村的創(chuàng)新及后來大范圍確立土地的家庭承包經(jīng)營(yíng)制，就是由集體迷信向小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的回歸。過去三十年來政府對(duì)土地經(jīng)營(yíng)承包制度的每一步完善，都可以說是在逐漸強(qiáng)化小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的地權(quán)基礎(chǔ)。
當(dāng)然，這只是改革必須設(shè)定的合理的地權(quán)配置初始狀態(tài)，是合理的土地配置的起點(diǎn)，而不是終極狀態(tài)。實(shí)際上，只要設(shè)定了這樣一個(gè)初始狀態(tài)，以農(nóng)戶分散占有土地為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的格局完全有可能發(fā)生變化。因?yàn)椋糠洲r(nóng)戶可能出讓土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給其他農(nóng)戶或商業(yè)資本，部分農(nóng)戶可能自行聯(lián)合形成合作社，從而形成某種規(guī)模經(jīng)濟(jì)。
假如人們準(zhǔn)確理解本次土地改革的根本性質(zhì)———賦權(quán)，就不會(huì)匆忙地談?wù)摷s經(jīng)營(yíng)的前景，而是對(duì)未來土地配置格局前景保持一種開放心態(tài)。因?yàn)椋瑱?quán)利擴(kuò)大了的農(nóng)民究竟會(huì)怎么處理其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)在無人知曉。但如何處理，只能完全交給農(nóng)民自己來決定。因而，集約經(jīng)營(yíng)不是必然性，只是一種可能性。土地配置可能仍然維持目前的格局，因而可能并不經(jīng)濟(jì)。但重要的是，享有權(quán)利的農(nóng)民依據(jù)自己判斷作出的任何決定才是有效率的。
過去若干年，凡是存在土地流轉(zhuǎn)之必要的地方，農(nóng)民早就已經(jīng)拿自己的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這樣的流轉(zhuǎn)確實(shí)增進(jìn)了交易雙方的福利。但同時(shí)，很多地方政府或村集體為了政績(jī)，強(qiáng)迫農(nóng)民集中土地從事某種生產(chǎn)，或強(qiáng)行將農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)給商業(yè)資本，這樣的流轉(zhuǎn)損害了農(nóng)民的權(quán)益，并且確實(shí)帶來了人們所擔(dān)心的土地流轉(zhuǎn)的惡果。經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率以雙方自愿交易為前提，由地方政府或者村集體強(qiáng)行代替農(nóng)民作出流轉(zhuǎn)決定，根本就沒有效率可言。
長(zhǎng)期以來，地方政府、村集體習(xí)慣于代替農(nóng)民進(jìn)行決策。本次土地改革以賦予農(nóng)民更為充分權(quán)利的方式要求整個(gè)社會(huì)，尤其是政府自己，尊重農(nóng)民，尊重農(nóng)民處置土地的權(quán)利。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的討論和決策，也必須以此為前提。 |