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多年來(lái)，土地制度改革是國(guó)內(nèi)爭(zhēng)論不休的話題，尤其是在“三農(nóng)”問(wèn)題長(zhǎng)期難以解決的情況下，是否能讓農(nóng)民從土地改革中獲益，更成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。
根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”
顯然，按照憲法，我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度改革不可能涉及到土地的所有權(quán)。這里有必要弄清農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的意義。所謂農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)是指以農(nóng)村集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，以土地使用權(quán)為核心的一切關(guān)于土地財(cái)產(chǎn)的權(quán)利的總和，是由各種權(quán)利組成的土地權(quán)利。完整的所有權(quán)包含使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)利。土地承包責(zé)任制明晰了農(nóng)村土地的使用和收益權(quán)利，但土地仍是集體所有。這里面的麻煩就在于，土地流轉(zhuǎn)的最終權(quán)利界定模糊不清。農(nóng)戶(hù)固然可以經(jīng)營(yíng)和享有自己承包土地收益的權(quán)利，但要轉(zhuǎn)讓自己這兩項(xiàng)權(quán)利，沒(méi)有法律依據(jù)。
從土地承包到現(xiàn)在，各地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象層出不窮，土地也多有向大戶(hù)集中的情況。但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象以耕地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)換較多，此類(lèi)土地流轉(zhuǎn)雖多有違法亂紀(jì)行為，但暴利所趨，各方動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈。而耕地集中向大戶(hù)，從事農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)，此間也多有所聞，但基本是在當(dāng)?shù)亓?xí)俗和慣例下運(yùn)作，難以享受法律保護(hù)，大戶(hù)對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)較大。
可見(jiàn)，現(xiàn)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民財(cái)富積聚的客觀形勢(shì)，已經(jīng)使得土地產(chǎn)權(quán)制度改革成為一種必然，而土地承包期延長(zhǎng)對(duì)土地改革是極富意義的。承包期限延長(zhǎng)遏制了發(fā)包方收回農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地，并且足夠長(zhǎng)的使用期限使農(nóng)民能夠保證自己或者其后代能夠收回在土地上的投資。不過(guò)，現(xiàn)實(shí)中承包土地的供求關(guān)系變化更加靈活，涉及面更廣、更復(fù)雜，一紙法令難以平衡其中關(guān)系。而且，一些地方政府在現(xiàn)實(shí)利益的誘惑下，以各種方式蠶食農(nóng)民的承包土地，農(nóng)民的利益更難得到保證。
從現(xiàn)實(shí)情況看，農(nóng)民土地承包政策已受到?jīng)_擊，應(yīng)對(duì)新的形勢(shì)，國(guó)家應(yīng)該對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整。在筆者看來(lái)，以下配套措施必須跟進(jìn)：
首先，要積極開(kāi)展土地承包糾紛仲裁工作，推進(jìn)土地承包管理工作的制度化、法制化，依法穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
其次，要積極探索農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制和辦法，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，確保基本農(nóng)田。
第三，要進(jìn)一步改革土地征用制度，完善土地征用程序，提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)兌現(xiàn)資金，保證被征地農(nóng)民不因征地而降低原有生活標(biāo)準(zhǔn)。
第四，繼續(xù)深化糧食直補(bǔ)改革，保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不斷加大補(bǔ)貼力度，建立促進(jìn)糧食增產(chǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。
第五，由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性，因而不可避免地造成對(duì)承包經(jīng)營(yíng)者權(quán)利的損害，也為多方主體對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)進(jìn)行干涉，在其承包的土地上附著太多的義務(wù)提供了政策上的可乘之機(jī)。因此法律要更好的保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，必須探索其物權(quán)屬性。
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