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土地問(wèn)題是“三農(nóng)”問(wèn)題的核心。從增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，進(jìn)一步完善和創(chuàng)新土地制度，保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的權(quán)益，為農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)提供最基礎(chǔ)的制度保障，創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入是深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵。
30年改革開(kāi)放的實(shí)踐證明，農(nóng)村土地制度在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型中具有關(guān)
鍵性作用。土地作為農(nóng)民收入的來(lái)源之一，在新階段的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中正在獲得日益突出的地位。但是，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)尚未根本改變。2007年，我國(guó)城鄉(xiāng)居民名義收入差距已經(jīng)擴(kuò)大到3.3:1，如果算上城鄉(xiāng)居民享受的基本公共服務(wù)的差距，城鄉(xiāng)收入估計(jì)在6:1。客觀分析，城鎮(zhèn)居民有更多機(jī)會(huì)把自己擁有的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行再投資，以獲取更多的財(cái)產(chǎn)性收入，而農(nóng)民卻鮮有財(cái)富積累和投資渠道來(lái)獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入，尤其是土地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)和生活資料，沒(méi)有隨著城市化和工業(yè)化浪潮為農(nóng)民帶來(lái)更多的增值收益。這也是日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)收入差距的重要原因之一。
在這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)背景下，黨的十七大報(bào)告提出，深化收入分配制度改革是加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的重大任務(wù)，其中，增加城鄉(xiāng)居民收入，讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入的工作目標(biāo)，引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。提高農(nóng)村人口的家庭財(cái)產(chǎn)性收入無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)的重點(diǎn)。今年初的中央一號(hào)文件《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的若干意見(jiàn)》第一次提出:“進(jìn)一步明確農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)的法律地位，保障農(nóng)民對(duì)集體財(cái)產(chǎn)性的收益權(quán)，創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入”。這是黨中央、國(guó)務(wù)院針對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度的重要舉措和創(chuàng)新性的發(fā)展思路，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)民增收，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化格局的形成具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入分配現(xiàn)狀
所謂財(cái)產(chǎn)性收入，一般是指動(dòng)產(chǎn)（如銀行存款、有價(jià)證券等）、不動(dòng)產(chǎn)（如房屋、車(chē)輛、土地、收藏品等）所獲得的收入。包括居民以資金儲(chǔ)蓄、借貸入股以及財(cái)產(chǎn)營(yíng)運(yùn)、租賃中所獲得的利息、股息、紅利、租金等收入。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地作為最重要的財(cái)產(chǎn)，不僅是“養(yǎng)家糊口”的生產(chǎn)要素，也是提供社會(huì)保障的重要載體。因此，明確農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的法律地位首要的是明確農(nóng)民土地的法律地位；創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入迫切需要解決的是創(chuàng)造條件讓農(nóng)民從土地的保值增值中獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入。
從農(nóng)村居民的收入構(gòu)成看，無(wú)論從總量還是比重，財(cái)產(chǎn)性收入還遠(yuǎn)未成為農(nóng)民收入的主要來(lái)源。2000-2006年，農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入呈逐年上升的趨勢(shì)，2006年農(nóng)村居民人均財(cái)產(chǎn)性收入比2000年增長(zhǎng)了90％，說(shuō)明農(nóng)村家庭財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)潛力巨大。但從絕對(duì)額看，2006年農(nóng)村居民家庭財(cái)產(chǎn)性收入僅為100.50元，占總收入的比重為2%。農(nóng)村居民家庭經(jīng)營(yíng)性收入和工資性收入仍是收入的主要來(lái)源，也就是說(shuō)，農(nóng)村居民的收入還主要來(lái)源耕作和打工收入，財(cái)產(chǎn)性收入還遠(yuǎn)未發(fā)揮主要收入來(lái)源的作用。
從2006年農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入構(gòu)成看，增加較多的是租金收入和土地補(bǔ)償收入，其中租金收入人均25元，比上年增長(zhǎng)22.6%，土地征用補(bǔ)償收入人均22元比上年增長(zhǎng)21.7%。可以看出，雖然農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收入增長(zhǎng)速度較快，但由于基數(shù)很小，土地的財(cái)產(chǎn)性功能尚未顯現(xiàn)，學(xué)界對(duì)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)功能也未引起足夠重視。
根據(jù)相關(guān)研究，土地作為農(nóng)民最重要和最主要的財(cái)產(chǎn)，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，相比土地增值總額，農(nóng)民得到微不足道的收入和補(bǔ)償。有資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋档臋?quán)益的分配中，地方政府大約得60%-70%，村集體組織的25%-80%，失地農(nóng)民只得到5%-10%，甚至更少。在浙江某市，耕地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地時(shí)，政府與集體和農(nóng)民所得收益比最高可達(dá)49:1；未利用土地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地時(shí)，政府與集體和農(nóng)民所得的收益比最高可達(dá)197:1。中改院農(nóng)村入戶調(diào)查也證實(shí)，農(nóng)民從土地用途改變的漲價(jià)中獲益甚微:被調(diào)查的農(nóng)戶中，有55％的農(nóng)戶曾經(jīng)被征用過(guò)土地。其中，70.4％的農(nóng)民領(lǐng)到了土地征用補(bǔ)償款。目前土地征用過(guò)程中存在的突出問(wèn)題是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民真正領(lǐng)到的補(bǔ)償款更少。調(diào)查顯示，近70％的農(nóng)民每畝領(lǐng)到1～2萬(wàn)元補(bǔ)償款，27.4％的農(nóng)民領(lǐng)到的土地征用補(bǔ)償款不足1萬(wàn)元，實(shí)際領(lǐng)到補(bǔ)償款超過(guò)2萬(wàn)元的農(nóng)民僅占2.9％，這樣的補(bǔ)償費(fèi)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格的。農(nóng)民對(duì)這樣的土地增值收益分配也是極不滿意的。不合理的土地增值收入分配結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的直接后果就是特殊貧困階層不斷擴(kuò)大，加劇了城鄉(xiāng)差距和貧富差距。
農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入的制度障礙
（一）
農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的虛置，導(dǎo)致農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)沒(méi)有得到相應(yīng)的尊重。《憲法》第十條規(guī)定:“農(nóng)村和郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有外，屬于集體所有”。《土地管理法》也規(guī)定農(nóng)村土地屬于三級(jí)所有，即“鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組”。這些規(guī)定雖然明確了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，但“農(nóng)民集體”在法律上的具體內(nèi)涵很模糊，由誰(shuí)來(lái)代表集體實(shí)施其權(quán)利與義務(wù)卻難以確定，“集體”有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個(gè)層次，在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表。目前的土地集體所有，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，某種程度上是虛無(wú)的。從所有權(quán)主體來(lái)看，1998年頒布的《村民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定,“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”,不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,基本上不可能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下認(rèn)定這種社區(qū)共同體可以作為農(nóng)地所有權(quán)的人格化代表。在現(xiàn)實(shí)中，村民委員會(huì)充當(dāng)集體土地財(cái)產(chǎn)的所有者代表，在村民現(xiàn)有民主法制知識(shí)積累有限和文化素質(zhì)不高的情況下，土地集體所有往往成為村長(zhǎng)和村委會(huì)少數(shù)人所有，“農(nóng)村和農(nóng)民實(shí)質(zhì)上是被農(nóng)村干部所控制”。有的基層政府借土地集體之名，違背農(nóng)民意愿進(jìn)行土地大面積流轉(zhuǎn)。在征地過(guò)程中，一些政府部門(mén)往往濫用征地權(quán)，動(dòng)用行政手段圈占耕地，“暗箱操作”、權(quán)錢(qián)交易，一些地方未批先占、少批多占、越權(quán)批地、擅自改變土地用途的違規(guī)用地現(xiàn)象大量存在。正因?yàn)檫@種產(chǎn)權(quán)主體的虛擬使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)和農(nóng)地資源配置效率提高一直處于“隔靴搔癢”的狀態(tài)。
農(nóng)民土地承包權(quán)得不到很好落實(shí)，重要原因在于我們還沒(méi)有把土地承包權(quán)當(dāng)作農(nóng)民神圣不可侵犯的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。沒(méi)有把侵犯農(nóng)民的土地承包權(quán)視同侵犯一般財(cái)產(chǎn)權(quán)利在法律上予以懲處。權(quán)利本質(zhì)上就是利益，所以如果農(nóng)地的集體所有權(quán)僅僅是一種觀念上的所有權(quán)，并且不能由歸屬性權(quán)利轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，那么，這種觀念性所有權(quán)也就喪失了其核心的意義，即當(dāng)排他的所有權(quán)形成之后，對(duì)客體支配、利用及其獲取的收益，也僅僅是抽象的、觀念上的利益。這種所有權(quán)“向物的價(jià)值的逃逸”，與羅馬法中“作為支配含義的所有權(quán)消隱于作為歸屬含義的所有權(quán)”是一脈相承的。而且也強(qiáng)烈地提示著物權(quán)及其法律規(guī)范的繼起。當(dāng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造已經(jīng)被規(guī)模經(jīng)濟(jì)、技術(shù)進(jìn)步和人力資本的提高逼上一條不可逆的商品經(jīng)濟(jì)大道之后,農(nóng)村土地集體所有權(quán)的非人格化主體將極大妨礙地上權(quán)人(亦即農(nóng)地的家庭承包權(quán)人)的權(quán)利實(shí)現(xiàn)。這主要指必須由地上權(quán)人和所有權(quán)人“約定”的權(quán)利和義務(wù),包括土地使用權(quán)、地上權(quán)的物上請(qǐng)求權(quán)、自由處分權(quán)、相鄰關(guān)系權(quán)等等。當(dāng)?shù)厣蠙?quán)人需要對(duì)自己依法取得的用益物權(quán)進(jìn)行處分而希望改變?cè)屑s定,或者是必須以所有權(quán)人作為主體去訂立、構(gòu)建契約，那么，所有權(quán)主體的虛置就會(huì)滯礙地上權(quán)人的契約實(shí)現(xiàn)，加大交易成本。
（二）嚴(yán)格的土地用途管制，限制了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)升值的空間。一系列的法律、法規(guī)及文件規(guī)定對(duì)農(nóng)村土地用途的管制主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是對(duì)農(nóng)地用途的管制。我國(guó)《土地管理法》第四條規(guī)定:“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”，“所有使用土地的單位和個(gè)人，必須按照國(guó)家編制的土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”。二是對(duì)農(nóng)民宅基地用途的管制。1993年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理和禁止投機(jī)的通知》規(guī)定，“農(nóng)民住房不能出售給城市居民。相關(guān)的政府部門(mén)不應(yīng)為非法建筑或者購(gòu)買(mǎi)的房屋頒發(fā)土地證書(shū)和物權(quán)證書(shū)”。2004年10月，國(guó)務(wù)院再次發(fā)文進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)禁止城市居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村住房用地。2004年11月，國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村住房用地管理的意見(jiàn)》規(guī)定:“嚴(yán)格禁止城市居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村住房用地，并且建立在這種土地之上的房屋不予頒發(fā)使用證書(shū)。”
對(duì)于農(nóng)地和宅基地用途的限制，只要符合國(guó)家利益（例如保證糧食安全）就是理所當(dāng)然的，但從縮小城鄉(xiāng)差距、把農(nóng)民的權(quán)益性財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)富的角度看，顯然這一系列用途管制大大縮小了農(nóng)民占有土地現(xiàn)實(shí)和潛在的升值空間和兌現(xiàn)的可能，剝奪了農(nóng)民土地的發(fā)展權(quán)。因而，這是不公平的發(fā)展。
（三）土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的嚴(yán)格限制，導(dǎo)致土地這種稀缺性生產(chǎn)要素的流動(dòng)性大打折扣。
土地資本化是實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)保值增值的重要手段。土地資本化的實(shí)現(xiàn)方式，是農(nóng)民在土地上的權(quán)益可以以權(quán)證形式被交易，或者可以在金融機(jī)構(gòu)取得可抵押性，可以為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)和規(guī)模化、專業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供內(nèi)在的資本性融資渠道。但是，我國(guó)涉及農(nóng)村土地的法律，都把農(nóng)民在土地上的權(quán)益轉(zhuǎn)化為資本，從而憑自己的權(quán)益性融資實(shí)現(xiàn)在生產(chǎn)擴(kuò)大和收入流增加的可能性加以嚴(yán)格限制，使土地這種最為稀缺的生產(chǎn)要素的流動(dòng)性大打折扣，配置效率低下。
從我國(guó)法律規(guī)定可以看出，幾部相關(guān)法律都從各自角度對(duì)土地抵押進(jìn)行了規(guī)定，《物權(quán)法》進(jìn)行了綜合，肯定了兩種情況下集體土地使用權(quán)可以抵押:一是不是以家庭承包方式承包的荒地等農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)允許抵押；二是以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物作為抵押物，其占有范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押。從而可以得出結(jié)論:目前的土地管理法律框架下，集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)為法律所禁止，集體土地使用權(quán)抵押受到嚴(yán)格限制。除以上兩種可以抵押的集體土地使用權(quán)外的集體土地使用權(quán)不允許設(shè)定抵押。
抵押和借貸，都是人權(quán),并且是消除貧困、公平發(fā)展的最有利武器。我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益抵押可獲得性的嚴(yán)格限制，是城鄉(xiāng)二元土地制度的又一突出表現(xiàn)，也是導(dǎo)致農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)緩慢的重要原因之一。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心是公平發(fā)展，保障城鄉(xiāng)居民享有平等的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。具有分配效應(yīng)的制度安排如果在工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村進(jìn)行歧視性的扭曲配置，尤其是對(duì)弱勢(shì)群體和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)進(jìn)行限制，那么，其結(jié)果必然是城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大、貧困的代際轉(zhuǎn)移。
（四）土地征用制度的不完善，農(nóng)民缺少利益表達(dá)權(quán)。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加速，農(nóng)村土地征用范圍和數(shù)量不斷擴(kuò)大，征地制度也在不斷完善。但農(nóng)民在征地過(guò)程中的弱勢(shì)地位沒(méi)有得到根本改變。
從理論上講，征地過(guò)程實(shí)際上是政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的過(guò)程，它是一種交易行為，只有在雙方自愿的基礎(chǔ)上形成的交易價(jià)格才是合理的，才能實(shí)現(xiàn)供求雙方的交易剩余最大化。由于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的不完整，實(shí)際上形成一種政府壟斷土地市場(chǎng)的交易價(jià)格。農(nóng)民在土地價(jià)格形成中并沒(méi)有太強(qiáng)的發(fā)言權(quán)，只是壟斷價(jià)格的被動(dòng)接受者。制度缺陷客觀上造成了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)并沒(méi)有得到有效保護(hù)，也沒(méi)有獲得應(yīng)當(dāng)享有的土地增值收益。
從實(shí)際操作來(lái)看，現(xiàn)行的征地制度缺陷主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:
1.
公共利益界定的模糊性。由于現(xiàn)行征地范圍既沒(méi)有明確的、羅列式的具體規(guī)定，也沒(méi)有法律明確的機(jī)關(guān)界定公共利益，所以存在“公共利益”征地被擴(kuò)大和濫用的現(xiàn)象。在現(xiàn)實(shí)的理解和使用中，公共利益成為了一個(gè)可以容納任何虛假和貪婪的“筐”:只要冠之以公共利益之名，就可以蠻橫地征地，刻薄地補(bǔ)償。農(nóng)民在各種“公共利益”面前，往往缺少話語(yǔ)權(quán)，如被征地農(nóng)民對(duì)征地有異議，只能通過(guò)向所在地方政府來(lái)尋求解決，同時(shí)土地管理法還規(guī)定，申訴后，即使雙方尚未達(dá)成一致，也不影響征地過(guò)程的實(shí)施，這就造成了在程序上和法律上被征地農(nóng)民的弱勢(shì)地位。
2.土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理。
現(xiàn)行的產(chǎn)值倍數(shù)法以及正在推廣的征地區(qū)片綜合地價(jià)法，都是以政府為主導(dǎo)來(lái)確定補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)，這些補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往是不合理的。一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不按土地市場(chǎng)價(jià)格，而按農(nóng)地前3年平均年產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算，并規(guī)定最高限額。雖然幾經(jīng)修改，標(biāo)準(zhǔn)有所提高，但無(wú)論學(xué)界還是普通農(nóng)民，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性一直存在疑問(wèn)。實(shí)質(zhì)上，非市場(chǎng)化的土地征用價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論如何修改，都很難達(dá)到科學(xué)。二是地方政府自由裁量權(quán)大。例如，在補(bǔ)償倍數(shù)的確定上，補(bǔ)償安置費(fèi)的最低產(chǎn)值倍數(shù)為10倍，最高為30倍，政府部門(mén)的自由裁量權(quán)竟有20倍之多，若每公頃產(chǎn)值為15000元，則每公頃補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最少為15萬(wàn)元，最高為45萬(wàn)元，每公頃補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最多可以相差30萬(wàn)元。在這個(gè)范圍內(nèi)政府可以根據(jù)自己的喜好自有裁定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，造成農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入差距拉大。 |