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農村、農業(yè)、農民事關國計民生，中央歷來高度重視。從2003年以來，中央1號文件都在強調對“三農”的信貸扶持，近3年又進一步提出將“縣域金融機構一定比例存款投放當地”。然而，“三農”融資難沒有根本解決，貸款增長依舊緩慢。“十五”期間，我國銀行業(yè)金融機構各項貸款余額11.5萬億元，年均增長24%，其中涉農貸款年增速僅12%。這與中央新農村建設的戰(zhàn)略部署、與“三農”旺盛的資金需求極不相稱。究其原因，“三農”貸款風險高、商業(yè)金融憂慮風險是主因。
從根本上治理“三農”融資難，當從風險破題。運用財政資金建立和完善風險補償機制不失為積極的治本之策。
風險補償機制的可行性
我國是自然災害多發(fā)國家之一，農村往往是重災區(qū)，加上農村至今尚未建立自然災害風險專項基金，一旦發(fā)生自然災害，在農村的金融機構不可避免地成為風險承擔者，今年上半年，從南方罕見雪災到汶川特大地震無不如此。長此以往，勢必影響、削弱金融機構支農積極性和實力。由此，凸顯建立“三農”信貸風險補償機制的現實意義和緊迫性。
對“三農”貸款風險，財政資金建立貸款風險補償機制，先行探索的省市已有成功開局。浙江省省級財政從今年開始實行農業(yè)貸款風險補償，各地財政安排一定比例資金配套，按照“專款專用、結余留成、滾動使用、超支不補”的原則，專門用于銀行業(yè)金融機構農業(yè)貸款風險補償，以鼓勵銀行業(yè)金融機構加大對“三農”信貸支持力度。他們還對用于“三農”的信用擔保機構也建立了風險補償機制，以鼓勵多渠道籌措擔保資金，努力改善“三農”融資環(huán)境。杭州市政府從去年開始，每年在市財政支農資金中安排專項資金，用于對杭州市農業(yè)信用擔保機構的風險補償。他們以年日平均擔保額在600—1800萬元之間的部分，按年日平均擔保額的1.5%給予補助；年日平均擔保額在1800萬元(含1800萬元)以上部分，按年日平均擔保額的2.0%給予補助。對單家擔保機構的最高年補助金額，不超過該擔保機構注冊資本10%，且不超過100萬元。江西省財政去年從省級農業(yè)產業(yè)化專項資金中安排了500萬元，作為市場風險補償金，并按當年新增涉農項目年末貸款余額的5%預先付給相關銀行，作為風險抵押。享受了政府風險補償的商業(yè)銀行，降低準入門檻，創(chuàng)新信貸方式，為農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)貸款提供便利和優(yōu)惠。當年該省實行風險補償的銀行業(yè)金融機構初期貸款規(guī)模達2億元，較好地滿足了授信簽約農業(yè)產業(yè)化企業(yè)的資金需求。即便是上海市，今年也安排了5000萬元支農貸款擔保專項資金，各區(qū)縣再安排相應配套資金。他們銀保聯合，創(chuàng)新貸款信用保證保險品種，有效緩解了“三農”貸款難。
值得借鑒的國外經驗
運用財政資金建立涉農貸款風險補償機制，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都有許多成功經驗，值得我國借鑒。
美國、日本、印度、墨西哥等國家十分注重運用財政資金引導商業(yè)銀行增加涉農貸款。比如美國，早在上世紀初形成了比較完備的政府農業(yè)信貸機構、農場主合作金融機構、商業(yè)金融機構及私人信貸組成的農業(yè)金融體系，分工協作，互相配合，確保農業(yè)發(fā)展的資金支持及其它服務。政府對那些向農民提供優(yōu)惠貸款服務的銀行給予一定的財政資助和補貼，并隨著涉農貸款的增加，補貼率也相應增加。同時，美國早在1938年就頒布了《農作物保險法》，實施農場風險管理及農作物保險，如多險種農作物保險計劃(MPCI)，政府通過提高保險費補貼，吸引更多農場主參與，基本覆蓋了主要大田作物；收入保險，在農作物總收入低于特定水平時實施賠付；災害補貼，當惡劣的生長條件導致農作物產量異常低時，政府直接補貼給農場主；非保險援助計劃(NAP)用于那些農作物保險項目未涉及的農作物，為農民提供補貼等。目前美國農作物保險已覆蓋100多個農作物品種。在農業(yè)保險的發(fā)展過程中，美國政府對農業(yè)保險機構提供高額補貼及其它優(yōu)惠政策。這些有效的保險等于為商業(yè)銀行貸款風險加了一道保險杠。
日本早在1929年就頒布了《家畜保險法》，經過不斷完善形成了目前的《農業(yè)災害補償法》。日本政府對農業(yè)保險提供一定比例的保費補貼，如水稻補貼70%，小麥補貼80%。日本農業(yè)保險是強制性與自愿性相結合，凡關系國計民生和對農民收入影響較大的種養(yǎng)業(yè)實行強制性，他們還于1966年建立了全國性農業(yè)信用保險協會，為商業(yè)金融涉農貸款風險負責。
印度20世紀60年代開始實施以推行現代農業(yè)技術、農業(yè)信貸、財政補貼等內容的綠色革命。凡有農業(yè)生產性貸款的農戶必須參加農業(yè)保險。這樣貸款一旦產生風險，可由保險公司負責賠付，解除了銀行風險憂慮。
墨西哥早在上世紀中期就制定了《農業(yè)保險總法》和《農業(yè)保險和農民生命保險法》。農業(yè)保險公司的最初資本金由國家財政出資，并免營業(yè)稅。農業(yè)參加保險后，商業(yè)金融機構的涉農貸款風險基本可以鎖定。
國外破解商業(yè)金融機構涉農貸款風險的經驗集中于直接補償和間接補償。前者主要是通過貸款貼息、減免稅收、風險補貼等；后者主要是通過發(fā)展農業(yè)保險業(yè)，貼補保費，發(fā)展農業(yè)擔保公司，實行風險補償，稅收優(yōu)惠等。這不僅破解商業(yè)金融風險憂慮，還有利于促進農業(yè)資金用于農業(yè)，非農資金回流農業(yè)。
風險補償機制的政策取向
根據國內先行省市的探索和國外的經驗，我以為運用財政資金，建立涉“三農”貸款風險補償機制，其政策取向有二。
首先是建立直接風險補償機制。財政要拓寬政策補償思路，對農村金融過多的政策性業(yè)務和過高的金融風險制定切實可行的補償措施，進行合理補償。建議分別建立中央和省級財政金融支農風險基金。省級財政涉農貸款風險補償專項基金，每年按一定比例提取撥付，市、縣兩級財政再以相應比例配套，形成合力。風險補償專項基金可以對商業(yè)銀行涉農貸款的增量進行風險補貼；可以對涉農貸款風險控制較好的商業(yè)銀行進行獎勵；可以對商業(yè)銀行涉農貸款業(yè)務，提供利差補貼和非人為因素造成的呆賬貸款損失彌補。實行財政貼息補償，對應由國家承擔自然災害造成支農貸款的損失和支農實行基準利率造成的讓利損失，實行財政貼息予以彌補；對用于支持農業(yè)發(fā)展和農民增收、欠發(fā)達地區(qū)以及受災地區(qū)的支農貸款，應降低或減免其稅金；對農業(yè)貸款達到一定比例以上的金融機構，可以適當減免營業(yè)稅、降低或返還所得稅。對信貸支農力度大的商業(yè)銀行，應實行差別存款準備金和差別利率政策，增加再貸款、再貼現支持力度，鼓勵和引導商業(yè)銀行拓展“三農”業(yè)務。對農業(yè)銀行發(fā)放涉及糧棉油、農村基礎設施的涉農貸款，當參照國家對農業(yè)發(fā)展銀行的政策，通過財政補貼進行政策性補償；對支農稅收減免部分，可以按正常稅率提取留給農行用作貸款損失撥備，用于沖銷農貸損失。對股改前和股改過程中消化固定資產損失、抵債資產損失等歷史包袱，應簡化稅前扣除的審批流程，放寬審批條件。實行涉農貸款稅收優(yōu)惠待遇，如新增存款一定比例以上用于支持“三農”，財稅部門當分檔次實行優(yōu)惠稅率；對農行設立在縣以下的農村網點，減免營業(yè)稅。同時比照農信社的政策，對農行涉農業(yè)務執(zhí)行優(yōu)惠稅率。財政、稅務還當為商業(yè)銀行完善自身的風險補償機制創(chuàng)造條件，除繼續(xù)執(zhí)行按貸款余額1%提取呆賬準備可免稅外，對提取專項準備實施優(yōu)惠稅率，以扭轉呆賬準備金提取不足，抵補沉積呆賬能力下降的困境。加大財政資金對涉農貸款的擔保力度，建議切出一塊資金，建立財政貸款擔保基金，明確規(guī)定涉農貸款財政擔保范圍、擔保條件、擔保流程等，這樣既可以加快商業(yè)銀行貸款流程，放大“三農”貸款規(guī)模，還可以讓商業(yè)銀行風險管理吃“定心丸”。
其次是建立間接風險補償機制。就目前來看重點是建立和完善農業(yè)保險體系和農業(yè)貸款擔保體系。建議通過財政撥款組建政策性農業(yè)保險機構，也可在農業(yè)保險基礎較好的地區(qū)設立專業(yè)性農業(yè)保險公司，積極開發(fā)農業(yè)貸款保險新品種。對商業(yè)性保險公司按照農業(yè)保險的業(yè)務比重給予相應的保費補貼，免交涉農保險營業(yè)稅。為防止特大自然災害對農業(yè)保險公司的損害，建議由財政、保險公司和商業(yè)金融機構共同出資成立農業(yè)保險基金，或創(chuàng)造條件組建再保險公司以實行再保險，以增強農業(yè)保險抗風險能力。此外，建議由政府出資或多方籌資組建農業(yè)貸款擔保中心和農戶融資擔保公司，或引進境外涉農擔保機構，強化涉農貸款擔保業(yè)務，以降低商業(yè)銀行經營風險。
(作者單位：中國農業(yè)銀行浙江分行) |