|
黨的十六屆三中全會《決定》提出，要處理好中央與地方的關(guān)系，合理安排中央和地方的事權(quán)和職責，并且改革財稅體制。因此，需要研究中央和地方財政稅收和事權(quán)體制的改革安排，設(shè)計一種既保證中央集中的需要，又滿足地方各級政權(quán)和公共財政運行需要的財稅體制，并科學和合理地劃分中央和地方各級政府的事權(quán)范圍，各盡其責；并且還要使稅收結(jié)構(gòu)有利于促進投資、鼓勵創(chuàng)業(yè)、擴大就業(yè)和全國統(tǒng)一大市場的形成。
中央和地方的財政稅收和事權(quán)體制，既是一個經(jīng)濟問題，也是一個宏觀上集中的問題。
一是如果稅制的設(shè)置上，中央財政所占的比重很低，中央的集中度就沒有財力的保證，縮小地區(qū)發(fā)展差距、國防安全、外交事務、大的全國性的工程等等就不能正常進行。1994年的稅制改革基本上改變了中央財政比例過低、中央財政向地方財政借錢的局面。但是，也帶來一些問題：1、按現(xiàn)在的分稅制，中央財政集中過多，省里財政基本滿意，地級財政過得去，縣級財政很困難，鄉(xiāng)級財政基本上依靠向農(nóng)民收費度日；2、中央經(jīng)常出臺增加工資政策，許多教育、衛(wèi)生等公益事業(yè)又要由地方承擔費用，但是在財力的劃分上沒有以錢定事；3、中央和省級財政依靠稅收，地級以下財政依靠收費維持，使得農(nóng)民和企業(yè)交了稅以后，還要承擔很多的費，以養(yǎng)活基層政權(quán)，從而抑制了投資和企業(yè)的擴大，中小企業(yè)很難存活，就業(yè)問題日益突出。4、較好的稅收來源、效益好的企業(yè)、一些能收費的項目，一級一級上收，而收稅麻煩且稅少的稅項、微利和虧損企業(yè)、各種需要拿錢辦的事業(yè)，都一級一級下放。由于下一級官員是由上一級任命的，這種利益的上收和負擔的下移，明知很不合理，但是有著下級對上級無法抗拒的制度力量在推動。
二是由于稅收結(jié)構(gòu)上以企業(yè)項下征稅為主，而銷售環(huán)節(jié)的消費稅和個人所得稅為副，特別是卷煙等消費稅也在企業(yè)項下征收，各地重復建設(shè)、市場封鎖、地方保護等等問題久治不愈；并且由于主要在企業(yè)項下征稅，一些需求彈性小的產(chǎn)品，稅收無法通過價格轉(zhuǎn)移，從而抑制了這類產(chǎn)品的投資。特別是在經(jīng)濟蕭條時期，由于企業(yè)項下稅收過多，而投資又不能抵扣稅收，產(chǎn)品全面過剩，稅收不能應價轉(zhuǎn)移，企業(yè)的稅負更加沉重，更使企業(yè)的投資積極性受到影響。
三是國稅和地稅兩套稅收系統(tǒng)，在企業(yè)重復收稅，并且200萬稅收人員收了1萬多億稅收，收稅的成本很大，稅收效率太低。200萬人如果每年全國平均每人按照4萬元的工資、保障、獎金、辦公、辦公設(shè)施等費用計算，僅稅務系統(tǒng)就可能要開支800億稅收。并且，世界上有兩套稅務機關(guān)也僅是中國特色。實踐中絕大多數(shù)企業(yè)對國稅和地稅交叉收稅，深感不滿。
改革中央和地方財政稅收和事權(quán)體制的目的是：1、保證中央在社會和體制轉(zhuǎn)型期間的集權(quán)和權(quán)威；2、中央有足夠的經(jīng)費滿足縮小地區(qū)發(fā)展差距、國防安全、外交事務、全國型的工程建設(shè)等需要；3、滿足各級政權(quán)體制的公共服務和公共管理需要，特別是教育、衛(wèi)生、社會保障、城市建設(shè)等需要；4、稅收結(jié)構(gòu)要有助于克服局部的市場封鎖和地方保護主義，形成全國性統(tǒng)一的大市場；5、形成鼓勵投資的稅收體制。因此，需要研究和設(shè)計以下問題和體制。
改革中央和地方財政稅收和事權(quán)體制的研究和設(shè)計。
一是合理改革中央和地方(包括地方各級財政稅收)的財稅體制。要設(shè)計一種既能保證中央財政比例，又要考慮地方，特別是基層財力需要的分稅體制。加大地方對一些地方稅種的增稅和免稅權(quán)力，允許地方政府為了吸引投資而實行自己財政范圍內(nèi)的退稅政策。合并國稅和地稅，稅務垂直管理，地方應得的稅由稅務系統(tǒng)劃轉(zhuǎn)地方財政。
二是要劃分中央、省、地、縣各級的事權(quán)范圍，界定清楚各級應負的事權(quán)責任，在此基礎(chǔ)上核定各級政府在財政稅收總盤子中分配的比例和規(guī)模。如國防安全、社會治安、科技、教育、衛(wèi)生、社會保障、城市建設(shè)、公益性公路建設(shè)等等，哪些應當由哪一級政府承擔，都應當責任明確、落實到級；否則，有人收錢，但無人管事。許多人民群眾急需解決的事務，在政府各級中互相推諉。或者上級將稅收走了，要辦的事全部下推給下一級財政，下一級政權(quán)沒有稅收保證的財力，只好向企業(yè)和農(nóng)民增加收費，導致政府與企業(yè)和農(nóng)民的關(guān)系越來越緊張。
三是要進行稅收結(jié)構(gòu)的設(shè)計和改革，加大銷售環(huán)節(jié)消費稅的征收，加大個人和企業(yè)所得稅的征收，使稅源大部分從企業(yè)項下征收改變?yōu)閺南M環(huán)節(jié)、銷售環(huán)節(jié)、個人方面和所得方面征收。從而使地方政府不僅重視企業(yè)發(fā)展，還要重視市場發(fā)育和發(fā)展，克服地方保護主義，自覺融入全國統(tǒng)一的大市場中；并且實行投資的稅收抵扣制度，使稅收結(jié)構(gòu)能刺激投資，鼓勵人們創(chuàng)業(yè)，促進中小企業(yè)發(fā)展，改變我國投資不足、就業(yè)困難的局面。
四是中央和地方財稅和事權(quán)體制改革要做到四個結(jié)合：1、與政權(quán)機構(gòu)和人員的精簡，特別是縣和縣以下政治體制改革相結(jié)合。要將養(yǎng)人的錢，逐步地轉(zhuǎn)向為民辦事上來。
2、與政權(quán)單位后勤社會化改革、事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營和企業(yè)化改革結(jié)合起來。一些半公共性的產(chǎn)品，如非義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生等等，可以實行差額補貼、自收自支等方式，一些可以改變?yōu)槠髽I(yè)產(chǎn)品的，如實用型的研究所，幼兒園，民辦的非義務教育，或者家長要求較高的義務階段教育，都可企業(yè)化經(jīng)營，與財政脫鉤。3、要與機構(gòu)人員精簡、社會化和企業(yè)化改革的成本和收益結(jié)合起來考慮，既要考慮改革可能在一定時期要支付的成本，又要分析改革給財政帶來的收益，從而安排改革的力度、過程和目標。4、與制定和實施《國家政權(quán)和事業(yè)人民供養(yǎng)法》結(jié)合起來，使財政支出科學化、公開化、民主化。以科學的指標和法律法規(guī)核定各級的財政需要，依法編制預算，依法支出，依法對財政預算進行監(jiān)督。
(作者單位：中央黨校) |