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提要：近兩年由于中央加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，各級(jí)地方政府加大賣地和收費(fèi)罰款的力度，使地方財(cái)政欠債運(yùn)轉(zhuǎn)的情況有所好轉(zhuǎn)，但是，欠債之風(fēng)還是盛行，如果不設(shè)計(jì)一種制度加以制約和疏導(dǎo)，必然給未來積累嚴(yán)重的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。
政府及各部門，特別是地方政府及各部門有一種無制約的借債偏好和沖動(dòng)，對(duì)其基本上沒有加以約束的制度。
首先是建設(shè)項(xiàng)目巨額借債。任期較短，財(cái)力有限，在較短的任期內(nèi)又要干出看得見的政績(jī)來，特別是許多領(lǐng)導(dǎo)想將應(yīng)該由幾任領(lǐng)導(dǎo)完成的建設(shè)，在他一任中完成，財(cái)政經(jīng)費(fèi)不夠，于是只好靠大量地借債，或者變相借債搞建設(shè)。其次是政府各部門會(huì)議招待、迎來送往，往往在賓館酒店記賬消費(fèi)，一些業(yè)主不敢不接待，也不敢即時(shí)追要款項(xiàng)，經(jīng)常是欠債多年不還。如此種種，積累了大量的經(jīng)常性債務(wù)。再次是中央政府各部門要求地方政府各部門工作達(dá)標(biāo)要求，一些項(xiàng)目和工程，有的部門下?lián)芸铐?xiàng)要有地方財(cái)力配套，但是地方政府和部門又沒有錢，于是借債達(dá)標(biāo)，借債完成配套，結(jié)果形成地方政府和部門的巨額債務(wù)。第四是政府管理的一些事業(yè)性單位借債。如高校貸款建設(shè)教學(xué)樓、學(xué)生宿舍、報(bào)告廳、試驗(yàn)室、體育及圖書館設(shè)施等等。
各級(jí)政府無節(jié)制借債，有其形成的原因。
一是任期制和政績(jī)?cè)竿▊�(gè)別黨政和部門領(lǐng)導(dǎo)干部的私利，導(dǎo)致強(qiáng)烈的借債沖動(dòng)。一任領(lǐng)導(dǎo)，都有要干出一些突出政績(jī)的強(qiáng)烈愿望，財(cái)力有限借債和變相借債也要搞建設(shè)和上項(xiàng)目，要亮化、綠化、凈化、硬化和現(xiàn)代化城市，要搞城市標(biāo)志性建筑，要大上交通建設(shè)項(xiàng)目，要搞部門政績(jī)項(xiàng)目，要建設(shè)部門的辦公樓和培訓(xùn)中心。這方面的政績(jī)?cè)诿嫔希霞?jí)領(lǐng)導(dǎo)來視察，看得見，最能體現(xiàn)出政績(jī)來。當(dāng)然，也有個(gè)別地方政府領(lǐng)導(dǎo)和部門領(lǐng)導(dǎo)借債搞建設(shè)，利用工程項(xiàng)目的發(fā)包、招標(biāo)等，從中撈取個(gè)人私利。
二是前任領(lǐng)導(dǎo)可以將債務(wù)推給后任領(lǐng)導(dǎo)，而后任領(lǐng)導(dǎo)可以不理會(huì)前任領(lǐng)導(dǎo)的欠賬，并且繼續(xù)借債。曾經(jīng)發(fā)生過許多案例，即前任領(lǐng)導(dǎo)讓某個(gè)建筑商搞政府的工程，或者民營(yíng)企業(yè)為國(guó)有企業(yè)改制填資，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)換任后，新任領(lǐng)導(dǎo)不承認(rèn)債務(wù)和優(yōu)惠政策，或者推托還債。
三是認(rèn)為銀行是國(guó)家的，政府項(xiàng)目也是國(guó)家的，將銀行的錢當(dāng)財(cái)政的錢花，最后由財(cái)政承擔(dān)責(zé)任。比如，許多政府沒有收益的公益性建設(shè)項(xiàng)目，特別是高校建設(shè)向銀行貸款，其政府、教育部門和學(xué)校的心態(tài)是，我不管項(xiàng)目是商業(yè)性的，還是公益性的，日后是不是有穩(wěn)定的還本付息的現(xiàn)金收入流，反正項(xiàng)目和學(xué)校都是國(guó)家的，銀行也是國(guó)家的，最后國(guó)家還不得兜著？而銀行也不認(rèn)真進(jìn)行可行性研究，認(rèn)為政府是不能破產(chǎn)的，貸款給政府及政府的學(xué)校，不愁還不了款。
四是財(cái)政體制方面，一方面預(yù)算法規(guī)定不讓地方政府有赤字，不讓地方政府發(fā)債搞建設(shè)，于是地方政府及其部門只好變相借債上項(xiàng)目，隱性借債規(guī)模更大，更是控制不住；另一方面，稅大部分集中到中央，地方建設(shè)，甚至其經(jīng)常性支出，正規(guī)渠道沒有足夠的經(jīng)費(fèi)來源，只好靠大規(guī)模借債、大規(guī)模賣地和大肆收費(fèi)罰款來維持運(yùn)轉(zhuǎn)和搞城市及交通等建設(shè)。
五是沒有一個(gè)約束和限制地方政府及部門借債的制度。大部分借債沒有即時(shí)和年度的財(cái)務(wù)報(bào)告制度，相當(dāng)多部門迎來送往，辦事人員在賓館和酒店簽字就可以了，最后到底住了多少、吃了多少，平時(shí)誰都心中無數(shù)，只有年終才知道欠了多少。因吃飯欠債，被業(yè)主告到法院，最后以政府和部門辦公樓、汽車抵債的案例也不少見。大部分借債也不向人大報(bào)告，到底政府及部門借了多少債，政府自己不清楚，人大也是不知道，而公民則更是不知情。
總之，各級(jí)政府有借債的偏好和沖動(dòng)，而幾乎沒有任何對(duì)這種借債行為的制約機(jī)制。這種體制，是靠透支子孫未來的收入，搞現(xiàn)在的政績(jī)，享受現(xiàn)在最好的辦公和公務(wù)消費(fèi)條件，最后許多地方的政府實(shí)際上會(huì)破產(chǎn)，結(jié)果積累巨額的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致財(cái)政金融危機(jī)。
因此，除了理順中央與地方的財(cái)稅關(guān)系體制、將地方政府建設(shè)借債公開化和規(guī)范化、改革清理廢除收費(fèi)罰款體制、改革賣地財(cái)政等等外，非常重要的是，建立各級(jí)地方政府向人大的財(cái)務(wù)報(bào)告制度。
首先，編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告，每年定期向同級(jí)人大報(bào)告，并向社會(huì)公開披露。更多的隱性和變相債務(wù)在會(huì)計(jì)上沒有得到確認(rèn)，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中也沒有予以披露，如國(guó)債的未來還本付息負(fù)擔(dān)，政府擔(dān)保的各種借款，各級(jí)政府雖然以公司名義借而未來肯定不能還款的，政府各部門的簽字消費(fèi)欠賬等等。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家能夠在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中全面、系統(tǒng)地披露政府所有的債務(wù)信息。我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告也應(yīng)改進(jìn)對(duì)政府債務(wù)信息的披露，對(duì)于符合權(quán)責(zé)發(fā)生制前提下負(fù)債的確認(rèn)條件和計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)的政府債務(wù)，財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)應(yīng)按權(quán)責(zé)發(fā)生制的要求進(jìn)行會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量，并在資產(chǎn)負(fù)債表中的有關(guān)項(xiàng)目予以披露；對(duì)于不符合具體的負(fù)債確認(rèn)條件和計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，無法量化的政府隱性債務(wù)，應(yīng)在政府財(cái)務(wù)報(bào)告附注中披露相關(guān)信息，以全面、系統(tǒng)地披露政府所有的債務(wù)信息。政府財(cái)務(wù)報(bào)告，由有關(guān)法律規(guī)定，將各級(jí)政府，包括其各部門和其派出機(jī)構(gòu)所借的所有債務(wù)，所欠的所有款項(xiàng)，都納入財(cái)務(wù)報(bào)告的統(tǒng)計(jì)、記賬和管理范圍。對(duì)不納入其中管理的，應(yīng)當(dāng)由借債人自我負(fù)擔(dān)，政府不承擔(dān)還債的義務(wù)，以此來約束政府官員的欠款行為。
其次，制衡、規(guī)范和約束各級(jí)政府及部門，特別是地方政府及部門借債的行為。需要盡快重申和頒布地方政府不得隨意借債的法律或者國(guó)務(wù)院條例，以遏制地方借債規(guī)模的膨脹。經(jīng)常性項(xiàng)目、社會(huì)保障項(xiàng)目不得借債，建設(shè)項(xiàng)目可以借債，但是采取政府建議、同級(jí)人大批準(zhǔn)、上級(jí)有關(guān)部門核準(zhǔn)、資信機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)、向市場(chǎng)發(fā)行的方式，除此以外，不得以其他法律沒有規(guī)定的方式借債進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。建設(shè)項(xiàng)目借債，同級(jí)人大沒有批準(zhǔn)，或者上級(jí)有關(guān)部門沒有核準(zhǔn)的，不得發(fā)債。如果政府債券資信評(píng)級(jí)過低，向市場(chǎng)發(fā)行不出去，則是市場(chǎng)機(jī)制對(duì)政府借債行為的否定。
(作者單位：中央黨校研究室) |