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內(nèi)容提要
要創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入，核心是推動土地要素的市場化改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)制度。發(fā)揮土地保值增值的作用，首要的任務(wù)是賦予農(nóng)民物權(quán)性質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)，進而實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的商品化、貨幣化，促進土地流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合不同地區(qū)實際，大力發(fā)展土地股份合作制。針對城鎮(zhèn)化進程中保護失地農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的緊迫性，重要的是提高農(nóng)民在土地交易過程中的談判地位。
黨的十七大報告提出，深化收入分配制度改革是加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)的重大任務(wù)，其中，增加城鄉(xiāng)居民收入，讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入的工作目標，引起社會的廣泛關(guān)注。提高農(nóng)村人口的家庭財產(chǎn)性收入無疑是實現(xiàn)這一任務(wù)的重點。2008年一號文件《關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的若干意見》第一次提出：“進一步明確農(nóng)民家庭財產(chǎn)的法律地位，保障農(nóng)民對集體財產(chǎn)性的收益權(quán)，創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入”。這是黨中央、國務(wù)院針對當前城鄉(xiāng)差距不斷擴大的現(xiàn)實，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度的重要舉措和創(chuàng)新性的發(fā)展思路，對于促進農(nóng)民增收，推進城鄉(xiāng)一體化格局的形成具有重大的現(xiàn)實意義。
所謂財產(chǎn)性收入，一般是指動產(chǎn)(如銀行存款、有價證券等)、不動產(chǎn)(如房屋、車輛、土地、收藏品等)所獲得的收入。包括居民以資金儲蓄、借貸入股以及財產(chǎn)營運、租賃中所獲得的利息、股息、紅利、租金等收入。對于農(nóng)民來說，土地作為最重要的財產(chǎn)，不僅是“養(yǎng)家糊口”的生產(chǎn)要素，也是提供社會保障的重要載體。因此，明確農(nóng)民財產(chǎn)的法律地位首要的是明確農(nóng)民土地的法律地位；創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入迫切需要解決的是創(chuàng)造條件讓農(nóng)民從土地的保值增值中獲得更多的財產(chǎn)性收入。
從農(nóng)村居民的收入構(gòu)成看，無論從總量還是比重，財產(chǎn)性收入還遠未成為農(nóng)民收入的主要來源。2000-2006年，農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入呈逐年上升的趨勢，2006年農(nóng)村居民人均財產(chǎn)性收入比2000年增長了90%，說明農(nóng)村家庭財產(chǎn)性收入增長潛力巨大。但從絕對額看，2006年農(nóng)村居民家庭財產(chǎn)性收入僅為100.50元，占總收入的比重為2%。農(nóng)村居民家庭經(jīng)營性收入和工資性收入仍是收入的主要來源，也就是說，農(nóng)村居民的收入還主要來源耕作和打工收入，財產(chǎn)性收入還遠未發(fā)揮主要收入來源的作用。
土地作為農(nóng)民最重要和最主要的財產(chǎn)，由于產(chǎn)權(quán)主體不清晰，產(chǎn)權(quán)內(nèi)容不明確，導致土地市場化功能未能充分發(fā)揮。在土地流轉(zhuǎn)過程中，相比土地增值總額，農(nóng)民得到微不足道的收入和補償。有資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變增值的權(quán)益的分配中，地方政府大約得60%-70%，村集體組織的25%-80%，失地農(nóng)民只得到5%-10%，甚至更少。中改院農(nóng)村基本公共服務(wù)現(xiàn)狀與問題入戶調(diào)查也證實，農(nóng)民從土地用途改變的漲價中獲益甚微：被征地的農(nóng)戶中，近70%的農(nóng)民每畝領(lǐng)到1-2萬元補償款，27.4%的農(nóng)民領(lǐng)到的土地征用補償款不足1萬元，實際領(lǐng)到補償款超過2萬元的農(nóng)民僅占2.9%，這樣的補償費是遠遠低于市場價格的。不合理的土地增值收入分配結(jié)構(gòu)導致的直接后果就是特殊貧困階層不斷擴大，加劇了城鄉(xiāng)差距和貧富差距。
“三農(nóng)”問題始終是困擾我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、全面建設(shè)小康社會的一個重大問題。而土地問題是“三農(nóng)”問題的核心。從增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實需求出發(fā)，進一步完善和創(chuàng)新土地制度，保護農(nóng)民土地財產(chǎn)的權(quán)益，為農(nóng)民收入穩(wěn)定增長提供最基礎(chǔ)的制度保障，創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入是深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵。
1、賦予農(nóng)民具有物權(quán)性質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)是保護土地財產(chǎn)和獲得財產(chǎn)性收入的基礎(chǔ)條件。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化新階段，土地增值的幅度非常大，但并未為農(nóng)民帶來多少收益。中改院2007中國改革調(diào)查問卷報告顯示，72.39%的專家認為，使農(nóng)民擁有物權(quán)性質(zhì)、可轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)是農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，增加農(nóng)民收入的重要條件之一。
(1)明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)能。據(jù)調(diào)查，中國農(nóng)民的土地所有權(quán)，91%是歸村民小組所有，但這一級組織卻沒有獨立的法律地位，致使土地所有權(quán)主體虛置，這是征地過程中農(nóng)民土地權(quán)益流失的根本原因。為此，要明確界定國家作為土地終極所有者的權(quán)能，各級政府要尊重農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體的地位，把主要精力放在土地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，主要扮演服務(wù)者、監(jiān)管者和仲裁者的角色；規(guī)范集體(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或村小組)享有對農(nóng)村部分土地的所有權(quán)，使其主要扮演農(nóng)民土地權(quán)益維護者的角色；明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的范圍、國家公共利益的邊界，依照國家法律、法規(guī)讓農(nóng)戶享有農(nóng)村土地使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，使農(nóng)民成為獨立的產(chǎn)權(quán)主體。農(nóng)民外出就業(yè)舉家搬遷的情況下，允許其所擁有的土地、住宅使用權(quán)流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)。
(2)把“永佃制”作為農(nóng)地物權(quán)化改革的方向。從我國的現(xiàn)實看，目前農(nóng)地私有產(chǎn)權(quán)的重新界定和實施監(jiān)督成本都很高，因此，從一個漸進式改革的角度考慮，目前農(nóng)村土地可以試點推行“國家終極所有，農(nóng)民永久使用”的永佃產(chǎn)權(quán)制度。永佃制是一種歷史悠久的用益物權(quán)，指利用他人所有的土地物權(quán)來耕作或牧畜。結(jié)合中國實際，永佃制由“三級所有”的各級集體經(jīng)濟組織擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶擁有土地使用的永佃權(quán)。兩者都屬于物權(quán)性質(zhì)，實行物權(quán)化保護，政府和集體不得干預(yù)永佃權(quán)利的行使。永佃制表面上看，是使用權(quán)與所有權(quán)相分離，而實際上暗含著兩權(quán)在某種程度上的統(tǒng)一。這種制度不僅有利于明晰和穩(wěn)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，防止土地征用中的利益侵害，也有利于減少改革成本，實現(xiàn)現(xiàn)有制度的平穩(wěn)過渡。
(3)盡快研究出臺土地物權(quán)法配套法規(guī)。土地是最重要的不動產(chǎn)，但我國的法律體系中尚無不動產(chǎn)登記法。永佃權(quán)人對農(nóng)地享有的完整權(quán)利，必定要通過土地登記程序確權(quán)核地后，再得到國家法律的充分保護。當前，國土資源部門應(yīng)該適應(yīng)《物權(quán)法》頒布實施的新形勢，加快推進《不動產(chǎn)登記法》立法研究工作，為國家出臺《不動產(chǎn)登記法》做好前期準備。同時，各地方也可結(jié)合本地區(qū)土地登記的實際，加快制定本地區(qū)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記辦法，為國家立法積累經(jīng)驗。
2、建立農(nóng)村土地信貸覆蓋網(wǎng)絡(luò)是農(nóng)民獲得土地財產(chǎn)性收入的配套條件。土地是我國農(nóng)民世世代代賴以生存的重要資源，如何把農(nóng)耕經(jīng)濟運行的根本，有效的引入現(xiàn)代經(jīng)濟運行之中，是農(nóng)村改革新階段面臨的重大課題，也是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的客觀需要。建議盡快建立起以貨幣為基準、信貸為基礎(chǔ)的土地信貸覆蓋網(wǎng)絡(luò)，在給廣大農(nóng)民帶來可見利益預(yù)期的同時，將廣大農(nóng)村土地納入國家財政計量系統(tǒng)，充分利用土地資源的信用價值，為土地征用的監(jiān)管提供現(xiàn)代性質(zhì)的貨幣支持。農(nóng)民真正擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)(抵押、借貸、流轉(zhuǎn)、交易、租賃等)后，將目前分散的、閑置的、轉(zhuǎn)租代耕的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)橛山鹑谫Y本介入的、可集中購置的良性資產(chǎn)。農(nóng)民進而通過各種方式獲得土地貸款，私人資本投資和法律建設(shè)也將得到更好的促進。而一旦土地實行與產(chǎn)權(quán)制度改革配套的貨幣化，將極大推動中國土地所有權(quán)的市場化改革，改善農(nóng)民的生產(chǎn)條件，提高勞動生產(chǎn)率。這無論是對新農(nóng)村建設(shè)，還是讓中國農(nóng)民遠離貧困，都是非常重要的，也是必需的。
3、大力發(fā)展農(nóng)村土地股份合作制是獲得土地財產(chǎn)性收入實現(xiàn)條件。從長期來看，我國要實現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革和建設(shè)的新突破，必須建立起與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng)的現(xiàn)代土地制度。農(nóng)村土地股份合作制正是近年來農(nóng)民在實踐中創(chuàng)造的一個新事務(wù)。比較典型的模式有廣東南海模式、蘇州模式、遼中縣模式、北京大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)模式等。盡管各地做法不盡相同，但主要有三種形式：一是將集體土地與村集體經(jīng)營性資產(chǎn)一起折股量化，明確每個社員的股份，經(jīng)營收益按股分紅；二是將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化，組建新的股份合作公司，對入股土地實行統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)和經(jīng)營；三是農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)折價參股，組建股份有限公司，村民可以承包園區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)項目，又可以為公司打工，股民可以優(yōu)先在園區(qū)就業(yè)。
農(nóng)村土地制在堅持土地集體所有的前提下，把土地產(chǎn)權(quán)分解為土地股權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，讓農(nóng)民擁有股權(quán)，集體經(jīng)濟組織掌握土地經(jīng)營權(quán)，土地租佃者享有土地使用權(quán)。土地量化為股權(quán)，均等分給農(nóng)民，實現(xiàn)了所有權(quán)主體和經(jīng)營權(quán)主體互相換位，是在堅持土地集體所有制的前提下新的實現(xiàn)形式。實行土地股份合作制有利于提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，實現(xiàn)集約和規(guī)模經(jīng)營，有利于維護農(nóng)民合法的土地財產(chǎn)權(quán)益，有利于促進農(nóng)民增加收入，是新的歷史時期農(nóng)民獲得更多財產(chǎn)性收入的實現(xiàn)條件。
4、完善征地補償機制是獲得土地財產(chǎn)性收入的保障條件。從理論上講，征地過程實際上政府購買農(nóng)村集體土地所有權(quán)的過程，他是一種交易行為，只有在雙方自愿的基礎(chǔ)上形成的交易價格才是合理的，才能實現(xiàn)供求雙方的交易剩余最大化。由于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的不完整，實際上形成一種政府壟斷土地市場的交易價格。農(nóng)民在土地價格形成中并沒有太強的發(fā)言權(quán)，只是壟斷價格的被動接受者。制度缺陷客觀上造成了農(nóng)民土地財產(chǎn)并沒有得到有效保護，也沒有獲得應(yīng)當享有的土地增值收益。從實際操作來看，現(xiàn)行的產(chǎn)值倍數(shù)法以及正在推廣的征地區(qū)片綜合地價法，都是以政府為主導來確定補償?shù)木唧w標準，這些補償標準往往是不合理的。例如，在補償倍數(shù)的確定上，補償安置費的最低產(chǎn)值倍數(shù)為10倍，最高為30倍，政府部門的自由裁量權(quán)竟有20倍之多，若每公頃產(chǎn)值為15000萬元，則每公頃補償標準最少為15萬元，最高為45萬元，每公頃補償標準最多可以相差30萬元。在這個范圍內(nèi)政府可以根據(jù)自己的喜好自有裁定補償標準，造成農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入差距拉大。
要改變目前這種狀況，首先，在符合規(guī)劃的前提下允許農(nóng)村集體所有制的建設(shè)用地直接進入市場，這樣可以形成農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的真實市場價格，賦予農(nóng)民更多土地價格制定的發(fā)言權(quán)，有更多的機會參與土地增值收入的分配。我們不必過分擔心農(nóng)民只顧短期利益而冒然出賣土地。在農(nóng)村社會保障體系還處于探索的現(xiàn)階段，理性的農(nóng)民會非常珍視自己土地財產(chǎn)的。其次，法律必須明確公益性用地的范圍，采用列舉法明示其具體內(nèi)容，限制地方政府判斷公益性用地的自由裁量權(quán)。再次，建立基于市場價格的征地補償標準體系。市場機制是最公平的價格形成機制，只有依據(jù)公開市場價格確定的補償標準才能得到各方的認同，避免無謂損失。
要創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入，核心是推動土地要素的市場化改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)制度。發(fā)揮土地保值增值的作用，首要的任務(wù)是賦予農(nóng)民物權(quán)性質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)，進而實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的商品化、貨幣化，促進土地流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合不同地區(qū)實際，大力發(fā)展土地股份合作制。針對城鎮(zhèn)化進程中，保護失地農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的緊迫性，重要的是提高農(nóng)民在土地交易過程中的談判地位。
(作者單位：中國<海南>改革發(fā)展研究院) |