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胡錦濤總書(shū)記在十七大報(bào)告中談到，要?jiǎng)澢逯醒肱c地方的事權(quán)。中央政府與地方各級(jí)政權(quán)事務(wù)劃分不清，一直是困擾我國(guó)社會(huì)和國(guó)家治理的大問(wèn)題。這里就此提出看法，供學(xué)界討論。
中央政權(quán)事務(wù)
研究我國(guó)中央與地方關(guān)系中的中央政權(quán)，實(shí)際是包括中央、人大、國(guó)務(wù)院、政協(xié)等機(jī)關(guān)組成的行使宏觀管理監(jiān)督權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)。中央政府作為一國(guó)的宏觀管理者，它應(yīng)具有區(qū)別于地方各級(jí)政府的職能和義務(wù)。從總體功能上看，中央政權(quán)的事務(wù)集中體現(xiàn)為戰(zhàn)略性、資源性、公平性、安全性和基礎(chǔ)性的要求，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。
一是維護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整，包括國(guó)家安全。國(guó)家主權(quán)是國(guó)家獨(dú)立的主要標(biāo)志，領(lǐng)土完整是國(guó)家生存和發(fā)展的物質(zhì)條件，維護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整是中央政府至關(guān)重要的職能。因此，中央政府要行使外交、國(guó)防、安全、國(guó)際貿(mào)易等維護(hù)國(guó)家主權(quán)、統(tǒng)一的職能。二是制定和運(yùn)用憲法和法律，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責(zé)并運(yùn)用法律手段調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治秩序，把社會(huì)運(yùn)行納入依法運(yùn)轉(zhuǎn)軌道。三是保持宏觀經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和穩(wěn)定運(yùn)行。主要通過(guò)編制中長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃，實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，保持本幣穩(wěn)定，加強(qiáng)信貸資金管理，運(yùn)用行政手段、法制手段和積極的財(cái)政金融政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)，并協(xié)調(diào)投資與消費(fèi)等方面的比例。四是限制壟斷、保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)。中央政府制定和實(shí)施《反壟斷法》，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)，在準(zhǔn)入等方面給以保護(hù)。主要是依靠國(guó)家權(quán)力(法律)消除限制自由競(jìng)爭(zhēng)的因素，限制經(jīng)濟(jì)壟斷，遏制行政壟斷。五是制定和完善保證市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)、有序運(yùn)行的統(tǒng)一規(guī)范。清理和廢止妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)、設(shè)置行政壁壘、排斥外地產(chǎn)品和服務(wù)的各種分割市場(chǎng)的規(guī)定，建立和形成全國(guó)統(tǒng)一的商品流通政策和貿(mào)易體制；健全監(jiān)督機(jī)制，公正公平執(zhí)法，打破地區(qū)封鎖行為，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成；根據(jù)產(chǎn)業(yè)的整體技術(shù)水平和國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，建立和形成全國(guó)統(tǒng)一的合理的商品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)體系。六是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和開(kāi)發(fā)。中央政府通過(guò)實(shí)施地區(qū)振興和開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，配合以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、國(guó)債專門(mén)支持、特殊的稅收等體制，促進(jìn)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，控制地區(qū)之間發(fā)展差距的擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的平衡。七是構(gòu)建和完善社會(huì)保障網(wǎng)。中央政府的職能之一就是社會(huì)公正和機(jī)會(huì)公平，特別是通過(guò)養(yǎng)老保障等體系的建立增強(qiáng)人民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感，形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，完善和統(tǒng)一養(yǎng)老、醫(yī)療、傷殘等社會(huì)保障體制，組織和動(dòng)員社會(huì)資源和力量，多層次、多渠道拓展社會(huì)保障形式，提高保障的社會(huì)化水平。八是保護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。主要是通過(guò)中央政府金融、資源、生態(tài)等政策和措施，化解金融風(fēng)險(xiǎn)、防止人口增長(zhǎng)過(guò)快，抑制生態(tài)環(huán)境惡化，實(shí)現(xiàn)資源的永續(xù)利用，特別是保證水、能源等戰(zhàn)略性資源的供求平衡和戰(zhàn)略儲(chǔ)備。從經(jīng)濟(jì)層面看，中央政府的職能就是“宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、統(tǒng)一市場(chǎng)”，而“監(jiān)督市場(chǎng)”打擊假冒偽劣、防止污染等這樣的微觀的事務(wù)，應(yīng)當(dāng)由地方政府、社會(huì)、法律等方式來(lái)管理。
地方政府事務(wù)
地方政府作為承接中央行政體制、聯(lián)結(jié)廣大社會(huì)成員的中間環(huán)節(jié)，是國(guó)家整個(gè)行政管理體制中最為基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，直接承擔(dān)著組織、協(xié)調(diào)和管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事務(wù)，是我國(guó)行政體制中一個(gè)執(zhí)行實(shí)施的行政層級(jí)。地方政府的層級(jí)，由于區(qū)域特點(diǎn)和歷史淵源，呈現(xiàn)著多層多級(jí)的特點(diǎn)，在我國(guó)涵蓋了省以下各級(jí)政府。地方政府在行使公共服務(wù)功能和社會(huì)管理責(zé)任方面，與中央政府具有明顯不同的要求，其事權(quán)范圍應(yīng)包括如下幾個(gè)方面。
一是保證就業(yè)，降低失業(yè)率。雖然降低失業(yè)水平是宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)之一，但是，中央政府能做的工作，只是利用宏觀經(jīng)濟(jì)政策在總量上保持投資正常和高速增長(zhǎng)，保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，保持總供給與總需求平衡，給擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)創(chuàng)造宏觀條件。然而，具體如何增加就業(yè)，則是每一個(gè)地區(qū)的事情。地方政府在降低失業(yè)率方面的職能有：實(shí)行網(wǎng)開(kāi)一面的管理和稅收政策，支持鼓勵(lì)自由職業(yè)、微型企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展，保護(hù)這些勞動(dòng)者和企業(yè)的基本權(quán)益；加強(qiáng)失業(yè)群體的勞動(dòng)技能和職業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)，開(kāi)展職業(yè)介紹活動(dòng)，保障勞動(dòng)者就業(yè)的基本權(quán)利。二是建立和形成失業(yè)者、婦孺和老齡人生活保障體系，就業(yè)職工最低工資保障水平和社會(huì)救濟(jì)等基層的社會(huì)保障體系。三是城市建設(shè)和管理。城市建設(shè)和管理，是地方政府向社會(huì)提供的主要公共產(chǎn)品形式。地方政府的重要職責(zé)是，直接承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性設(shè)施的建設(shè)，城市規(guī)劃、交通、衛(wèi)生、供排水等的管理，科學(xué)合理地規(guī)劃城市的功能分區(qū)，使城市交通順暢便捷，城市街道和建筑美觀和整潔，供排水、供電、供氣等滿足市民和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的需要。四是生態(tài)環(huán)境保護(hù)。生態(tài)保護(hù)是市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法優(yōu)化配置的領(lǐng)域，只能靠政府組織動(dòng)員能力予以實(shí)施，也是地方政府滿足社會(huì)成員長(zhǎng)遠(yuǎn)需求的重要公共服務(wù)領(lǐng)域。地方政府承擔(dān)著制定保護(hù)規(guī)劃，實(shí)施調(diào)控干預(yù)政策，加大依法行政，引導(dǎo)社會(huì)和企業(yè)正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、環(huán)境開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)之間的關(guān)系；按照國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律與政策，建立環(huán)境保護(hù)職能部門(mén)，專司環(huán)境檢測(cè)、環(huán)境公報(bào)、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境整治等環(huán)保工作；建立城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施，制訂嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，使工廠廢水、廢氣、廢渣排放達(dá)標(biāo)；組織社會(huì)力量開(kāi)展植樹(shù)造林活動(dòng)、進(jìn)行大江大河治理，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)。五是社會(huì)治安功能。社會(huì)治安是指有效地預(yù)防和打擊違法犯罪，維護(hù)社會(huì)治安秩序和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，掃除黃賭毒等社會(huì)丑惡現(xiàn)象，打擊黑社會(huì)勢(shì)力，保護(hù)公民的生命財(cái)產(chǎn)安全。各地政府通過(guò)依法懲處和教育引導(dǎo)等形式維護(hù)社會(huì)治安，通過(guò)預(yù)防和打擊犯罪、規(guī)范社會(huì)成員的行為穩(wěn)定社會(huì)的秩序，以保證社會(huì)的健康、文明、有序。
中央與地方政府的交叉性事務(wù)
在公共服務(wù)和社會(huì)管理上，中央政府和地方政府具體職能時(shí)有交叉。主要在這樣幾個(gè)方面：一是制定和實(shí)施法律和法規(guī)。中央政府制定憲法和其他全國(guó)性的法律，地方政府制定地方性法規(guī)。地方法規(guī)往往體現(xiàn)地方局部利益，有時(shí)同中央的整體利益的目標(biāo)取向不盡一致。二是界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)。比如制定民法典，對(duì)私人財(cái)產(chǎn)應(yīng)享有的權(quán)利及其實(shí)現(xiàn)范圍、對(duì)限制、征用和剝奪私人財(cái)產(chǎn)的實(shí)行條件、法定程序及其相應(yīng)得補(bǔ)償作出具體、詳細(xì)規(guī)定，突出法律的具體性和明確性；制定和完善有關(guān)投資經(jīng)營(yíng)的專門(mén)法律，依法保障正當(dāng)兼并行為的投資權(quán)益，用法律約束政府與民間投資經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利與義務(wù)，禁止任何行政力量非法中止或廢除投資經(jīng)營(yíng)合同。特別是制定保護(hù)知識(shí)等新的產(chǎn)權(quán)形式的法律和法規(guī)，打擊盜版等侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為。中央政權(quán)機(jī)關(guān)，重點(diǎn)集中在統(tǒng)一規(guī)則、宏觀要求上，地方政府的重點(diǎn)主要集中在具體執(zhí)行上，具體執(zhí)行亦有地方性行政規(guī)范，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)各地差異很大，各地執(zhí)行的彈性和自主權(quán)相對(duì)較大。三是提供教育、交通、衛(wèi)生等公共物品。社會(huì)產(chǎn)品分私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品，像道路交通、教育、衛(wèi)生的公共性和非營(yíng)利性的產(chǎn)品，企業(yè)是不愿意生產(chǎn)的。這就必須有一個(gè)不以營(yíng)利為目的的主體來(lái)“經(jīng)營(yíng)”這類產(chǎn)品。這個(gè)主體只能是政府。這些必須或主要由政府來(lái)“經(jīng)營(yíng)”(或生產(chǎn))的“產(chǎn)品”主要有：教育(生產(chǎn)現(xiàn)代勞動(dòng)力)、公路和城市公共交通、城市地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施、大型農(nóng)田水利工程、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、公共文化設(shè)施等。中央政府提供全國(guó)性的基礎(chǔ)研究教育、全國(guó)性的交通建設(shè)等，地方政府則提供地方管理的教育、衛(wèi)生等設(shè)施和服務(wù)。四是調(diào)節(jié)收入與財(cái)富的分配。政府主要是通過(guò)稅收調(diào)節(jié)等經(jīng)濟(jì)手段，達(dá)到社會(huì)公認(rèn)的公平。經(jīng)濟(jì)手段主要包括公平市場(chǎng)環(huán)境，創(chuàng)造平等機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)先進(jìn)，講求效率，合理拉開(kāi)距離，又防止兩極分化。也包括直接利用稅收杠桿，實(shí)行國(guó)民收入的二次分配，通過(guò)企業(yè)及個(gè)人所得稅、遺產(chǎn)稅、負(fù)稅(減免稅)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，調(diào)節(jié)發(fā)達(dá)地區(qū)和富余人群的收入，增加不發(fā)達(dá)地區(qū)和低收入人群的收入。五是彌補(bǔ)市場(chǎng)的不完全性和信息的不對(duì)稱性。“市場(chǎng)的不完全性”是指有些市場(chǎng)在本質(zhì)上就根本不可能完全，如未來(lái)市場(chǎng)和風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)。“信息的不對(duì)稱性”是指交易雙方對(duì)與交易有關(guān)的信息的占有量嚴(yán)重失衡。一般地講，在產(chǎn)品與服務(wù)提供者與消費(fèi)者的關(guān)系中，信息分布往往十分不均勻，市場(chǎng)需求不足與產(chǎn)品供過(guò)于求同時(shí)并存就是明顯的例子。市場(chǎng)的不完全性和信息的不對(duì)稱性是市場(chǎng)本身克服不了的問(wèn)題，只能通過(guò)政府收集
和發(fā)布信息，彌補(bǔ)市場(chǎng)的這一缺陷。中央政府制定法律和建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)，地方政府則承擔(dān)公布信息、引導(dǎo)市場(chǎng)等職責(zé)。六是維護(hù)市場(chǎng)秩序。發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，首先要制定各種作為市場(chǎng)條件的法規(guī)，使市場(chǎng)主體在選擇自己行為方式和內(nèi)容時(shí)有所依循；其次就是讓市場(chǎng)主體付出代價(jià)的法規(guī)(稅法、環(huán)境法、產(chǎn)品責(zé)任法等)，更是其試圖規(guī)避的。這就需要政府加強(qiáng)檢查監(jiān)督職能。各級(jí)政府需要做的是，打擊虛假合同和欺詐，維護(hù)社會(huì)誠(chéng)信、檢查假冒偽劣商品等。
省以下地方政府間的事務(wù)劃分
對(duì)于省以下各級(jí)政府的事權(quán)劃分，應(yīng)當(dāng)遵循如下原則。一是按照受益范圍確定事權(quán)歸屬。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是各級(jí)政府共同的基本職能，但公共產(chǎn)品的性質(zhì)和覆蓋范圍不同。越是高一級(jí)政府提供的公共產(chǎn)品越具有全局性，受益范圍越大。因此，凡是受益范圍較大的公共產(chǎn)品，其相應(yīng)的事權(quán)應(yīng)歸屬上一級(jí)地方政府的職能范圍；相反，則應(yīng)歸屬下一級(jí)地方政府的職能范圍。二是按提供公共產(chǎn)品行為的性質(zhì)確定事權(quán)歸屬。具體而言，就是看公共產(chǎn)品的提供是否需要更高層次的統(tǒng)一決策和規(guī)劃；是否需要?jiǎng)訂T全區(qū)域的財(cái)政資源才能完成這種行為；以及公共產(chǎn)品的提供是否會(huì)對(duì)整個(gè)區(qū)域的社會(huì)生活產(chǎn)生全面而深刻的影響。如果對(duì)上述問(wèn)題的判斷得到的是肯定的答案，那么提供這些公共產(chǎn)品對(duì)應(yīng)的事權(quán)就應(yīng)歸屬于較高一級(jí)地方政府的職能范圍；反之，則應(yīng)歸屬較低一級(jí)地方政府的職能范圍。三是按照公共產(chǎn)品的技術(shù)經(jīng)濟(jì)要求確定事權(quán)歸屬。在政府提供的公共產(chǎn)品清單中，一部分要求的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件較高(如建設(shè)全區(qū)域性的交通、通訊網(wǎng)等)，另一部分要求的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件并不高(如對(duì)日常經(jīng)濟(jì)秩序的管理)。屬于前者的，事權(quán)應(yīng)歸屬較高一級(jí)地方政府的職能范圍；屬于后者的，事權(quán)歸屬較低一級(jí)地方政府的職能范圍。四是按照效率最優(yōu)確定事權(quán)歸屬。在提供公共產(chǎn)品方面，上級(jí)政府并不總是比下級(jí)政府更有效率。財(cái)政分權(quán)理論表明，越是基層政府，離它們的服務(wù)對(duì)象越近，越了解其需求，也就越容易有效地提供那些層次較低、受益范圍較小的公共產(chǎn)品。相反，較高層次的政府在按宏觀目標(biāo)的要求提供公共產(chǎn)品方面，擁有信息資源和管理資源的優(yōu)勢(shì)。因此，每一級(jí)政府提供的公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)按效率優(yōu)先的原則提供，誰(shuí)能最優(yōu)地提供，相應(yīng)的事權(quán)就列入誰(shuí)的職能范圍。五是法定原則。各級(jí)政府的事權(quán)一旦確定，都要寫(xiě)入法律。
按照上述原則，省級(jí)政府的事權(quán)應(yīng)當(dāng)包括：(1)貫徹執(zhí)行中央制定的政策法規(guī)，并按照國(guó)家統(tǒng)一的法律和政策，制定地區(qū)性政策與法規(guī)，促進(jìn)本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證就業(yè)。(2)負(fù)責(zé)本地區(qū)教育、科學(xué)、文化、環(huán)境保護(hù)、體育等事業(yè)的發(fā)展，維護(hù)區(qū)域性的地方社會(huì)治安，承擔(dān)地區(qū)性救災(zāi)工作。(3)負(fù)責(zé)具有全省意義的基礎(chǔ)設(shè)施與公益性項(xiàng)目的建設(shè)。(4)促進(jìn)和規(guī)劃本省內(nèi)市場(chǎng)體系的建設(shè)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，防止和糾正不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。(5)協(xié)調(diào)處理本省內(nèi)的行政事務(wù)，完成中央委托事務(wù)。
市(縣)政府的事權(quán)包括：(1)貫徹執(zhí)行中央、省制定的政策法規(guī)，促進(jìn)本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。(2)負(fù)責(zé)城市地區(qū)(市級(jí)政府)或農(nóng)村地區(qū)(縣級(jí)政府)教育、科學(xué)、文化、環(huán)境保護(hù)、體育等事業(yè)的發(fā)展，維護(hù)本地方社會(huì)治安，具體組織本地方的救災(zāi)工作。(3)負(fù)責(zé)本地方基礎(chǔ)設(shè)施與公益性項(xiàng)目的建設(shè)，以及城市規(guī)劃、交通、衛(wèi)生、供排水、供電、供氣、垃圾清運(yùn)等滿足市民生活和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基本需要。(4)協(xié)調(diào)處理本地方的行政事務(wù)，完成中央、省委托的其他事務(wù)。
(作者單位：中共中央黨校) |