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我國稅收增長連年創(chuàng)出新高，且高于GDP增長幅度。很多人疑慮，當(dāng)前中國的稅負(fù)水平是否已經(jīng)到了偏重的地步？
為此我們特別約請了中國社科院財(cái)貿(mào)所副所長高培勇研究員，請他談?wù)劇?/FONT>
每當(dāng)稅務(wù)機(jī)關(guān)公布稅收收入增長數(shù)字的時(shí)候，在社會(huì)上總會(huì)掀起不小的波瀾。今年也不例外。元旦之日，國家稅務(wù)總局公布了2006年稅收收入增長情況：全年稅收收入37636億元，比上年增收6760億元，增長21.9%，高出GDP增幅達(dá)11.2個(gè)百分點(diǎn)。從而，在2004和2005年稅收收入增收連續(xù)兩年超過5000億元的基礎(chǔ)上，再創(chuàng)新高。
圍繞稅收收入的持續(xù)高速增長，人們經(jīng)常發(fā)問的一個(gè)問題是：如此的增長，特別是持續(xù)以遠(yuǎn)高于GDP的速率增長，到底正常不正常？
將這個(gè)問題引申一步，人們實(shí)際關(guān)注的是：隨著稅收收入的持續(xù)高速增長，當(dāng)前中國的稅負(fù)水平是否已經(jīng)到了偏重的地步？
稅負(fù)水平高低的判斷，本來并不復(fù)雜。但在當(dāng)前的中國，由于計(jì)算口徑、觀察角度以及所處立場的不同，這一表面看似簡單的問題卻顯得格外撲朔迷離，頗具戲劇性。
在當(dāng)前中國稅負(fù)水平的判斷上，政府部門操用的尺子是實(shí)征稅負(fù)，企業(yè)和居民操用的尺子是法定稅負(fù)。兩者之間的認(rèn)識矛盾之所以會(huì)產(chǎn)生，其根本的原因又在于，法定稅負(fù)和實(shí)征稅負(fù)水平之間距離甚遠(yuǎn)。
通常用一國的稅收收入占其當(dāng)年GDP的比重?cái)?shù)字——稅收收入/國內(nèi)生產(chǎn)總值，作為衡量該國企業(yè)和居民所承受的稅收負(fù)擔(dān)狀況的尺子。依稅務(wù)部門發(fā)布的數(shù)字計(jì)算，在2006年，全國稅收收入和GDP統(tǒng)計(jì)數(shù)字分別為37636億元和209407億元。兩者之比，稅負(fù)水平大約為18%。根據(jù)這個(gè)數(shù)字并用這個(gè)數(shù)字同其他國家的情形相比，政府部門得出的結(jié)論是，當(dāng)前中國的稅負(fù)水平并不重。
對此，作為納稅人的企業(yè)和居民則不那么認(rèn)同。在不少人的眼中，當(dāng)前中國的稅負(fù)水平非但不輕，甚至偏重。這種說法同樣有其支撐的論據(jù)，那就是現(xiàn)行稅制的規(guī)定如何如何。通常被引用的例子有，個(gè)人所得稅的最高邊際稅率45%，企業(yè)所得稅的稅率33%，增值稅的稅率17%，如此等等。以這些稅種的稅負(fù)水平同其他國家的相關(guān)稅制規(guī)定比，中國的稅負(fù)確實(shí)不能說是輕的，也的確有些偏重了。
一方說重或偏重，另一方說不重或偏輕。并且，各有各的基于國際比較得來的論據(jù)。究竟哪一種說法更貼近事實(shí)呢？
注意到支撐兩種說法的論據(jù)差異，可以捕捉到如下的信息：在當(dāng)前中國稅負(fù)水平的判斷上，政府部門操用的尺子是實(shí)征稅負(fù)，企業(yè)和居民操用的尺子是法定稅負(fù)。兩者之間的認(rèn)識矛盾之所以會(huì)產(chǎn)生，其根本的原因又在于，法定稅負(fù)和實(shí)征稅負(fù)水平之間的距離甚遠(yuǎn)。
所謂法定稅負(fù)，就是現(xiàn)行稅制所規(guī)定的、理論上應(yīng)當(dāng)達(dá)到的稅負(fù)水平。所謂實(shí)征稅負(fù)，則是稅務(wù)部門的征管能力能夠?qū)崿F(xiàn)的、實(shí)際達(dá)到的稅負(fù)水平。不同于“法定”的稅負(fù)水平——稅基和稅率兩個(gè)因素的乘積，“實(shí)征”的稅負(fù)水平，則是稅基、稅率和稅收征收率三個(gè)因素的乘積。故而，引入稅收征收率因素之后的實(shí)征稅負(fù)，當(dāng)然要低于未引入稅收征收率的法定稅負(fù)。
分別以法定稅負(fù)和實(shí)征稅負(fù)作為計(jì)算稅收征收率的分母和分子，中國稅務(wù)機(jī)關(guān)曾經(jīng)發(fā)布過這樣一個(gè)報(bào)告，1994年，中國稅收的征收率只有為50%多一點(diǎn)。到2003年，征收率已提升至70%以上。換言之，在10年間，中國稅收的征收率提升了20個(gè)百分點(diǎn)。
常識告訴我們，法定和實(shí)征稅負(fù)之間存有距離，并非中國獨(dú)有。追溯一下現(xiàn)行稅制的孕育和誕生背景，便可發(fā)現(xiàn)，在1993年后期，來自三個(gè)方面的因素可能左右了現(xiàn)行稅制的設(shè)計(jì)過程。其一，嚴(yán)峻的通貨膨脹。為應(yīng)對當(dāng)時(shí)高達(dá)20%以上的通脹率，要調(diào)動(dòng)包括稅制設(shè)計(jì)在內(nèi)的幾乎所有可能的手段。其二，嚴(yán)峻的財(cái)政拮據(jù)。為扭轉(zhuǎn)當(dāng)時(shí)財(cái)政收入占GDP比重的持續(xù)下滑勢頭，不僅要保證原有稅負(fù)不減，而且要實(shí)現(xiàn)略有甚至較大幅度的增長。其三，偏低的稅收征收率。為保證既定稅收收入目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要在現(xiàn)行稅制中植入具有抵充偏低的稅收征收率效應(yīng)的因素。
諸多方面的因素相交融，現(xiàn)行稅制的格局也就大體奠定：既要著眼于“抑熱”，現(xiàn)行稅制的設(shè)計(jì)就必須融入反通脹因素。比如增值稅的稅基界定，就不宜于實(shí)行符合增值稅本來意義的、口徑相對狹窄的消費(fèi)型，而要采用有助于抑制企業(yè)投資沖動(dòng)、口徑相對較寬的生產(chǎn)型稅基；既要著眼于“增收”，現(xiàn)行稅制的設(shè)計(jì)就必須在稅制設(shè)計(jì)中滲入增收的因子，把拿到既定規(guī)模的稅收收入作為重要目標(biāo)；既然稅收的征收率偏低，現(xiàn)行稅制的設(shè)計(jì)就必須留有余地，“寬打窄用”——以“寬打”的稅制架構(gòu)，確保“窄用”的稅收收入規(guī)模。這意味著，在當(dāng)時(shí)的背景下，即便只著眼于5000億元的稅收收入目標(biāo)，考慮到“抑熱”、“增收”以及“征收率偏低”等方面的實(shí)情，也需事先建構(gòu)一個(gè)可征收10000億元的稅制架子。也就是說，中國的現(xiàn)行稅制在其孕育和誕生之時(shí)，預(yù)留了很大的“征管空間”，從而也為法定稅負(fù)和實(shí)征稅負(fù)水平之間的巨大反差埋下了伏筆。
由此得到的答案是，衡量當(dāng)前中國的稅負(fù)水平，必須同時(shí)操用“法定稅負(fù)”和“實(shí)征稅負(fù)”兩把尺子。實(shí)征稅負(fù)水平不高，但法定稅負(fù)水平偏重，是中國的現(xiàn)實(shí)國情。
衡量當(dāng)前中國的稅負(fù)水平，除了上述的“法定稅負(fù)”和“實(shí)征稅負(fù)”之外，還必須操用另外兩把尺子——“狹義稅收負(fù)擔(dān)”和“廣義稅收負(fù)擔(dān)”。狹義的稅收負(fù)擔(dān)不高，廣義的稅收負(fù)擔(dān)卻不輕，是中國的另一個(gè)現(xiàn)實(shí)國情。
問題還有復(fù)雜支出。倘若換一個(gè)角度，站在企業(yè)和居民的立場上并從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，情況則會(huì)大為不同：但凡由政府部門征收、由企業(yè)和居民繳納給政府部門的東西，不論它稱之為稅，還是稱之為費(fèi)，或是冠之于其他別的什么名稱，都會(huì)構(gòu)成企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)。在企業(yè)和居民的眼中，都是稅收。人們通常所議論的稅收負(fù)擔(dān)，大多就是建立在這種相對寬泛的稅收或稅收負(fù)擔(dān)概念基礎(chǔ)上的。
所以，為了更為清楚的說明當(dāng)前中國稅負(fù)水平的狀況，我們還得小心的引入一些相關(guān)因素。
前面所計(jì)入的稅收收入，只是由稅務(wù)部門征收入庫、按照現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算的全國稅收收入，并非稅收收入的全部。完全意義上的全國稅收收入，還要在此基礎(chǔ)上，加入關(guān)稅收入、耕地占用稅收入、契稅收入，并減去出口退稅支出。加項(xiàng)和減項(xiàng)互抵之后，最終的稅收收入數(shù)字會(huì)發(fā)生一些變化。變化可能是正向的，也可能是負(fù)向的，這要取決于不同年份的經(jīng)濟(jì)稅收形勢。
做了上述調(diào)整之后，最終得到的完全意義上的全國稅收收入，也只是政府部門按照稅收制度的規(guī)定，以稅收之名、通過稅收渠道征收的那一部分政府收入。除此之外，在當(dāng)前的中國，政府部門還使用別的形式、通過別的渠道取得收入。其中，屬于規(guī)范性的、納入預(yù)算的收入有：企業(yè)收入、教育費(fèi)附加收入、城市水資源費(fèi)、排污費(fèi)以及其他雜項(xiàng)收入；介于規(guī)范性與非規(guī)范性之間、未正式納入預(yù)算但可比較精確的統(tǒng)計(jì)的收入有：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、社會(huì)保障費(fèi)收入、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入等等；純系現(xiàn)有制度體系之外、且無法加以精確統(tǒng)計(jì)的收入，則是由各部門、各地區(qū)“自立規(guī)章，自收自支”的各種收費(fèi)、罰款、集資、攤派收入等等。
將上述四個(gè)層次的這些收入統(tǒng)統(tǒng)相加，以2006年的數(shù)字做粗略匡算，中國政府收入占GDP的比重，可能要達(dá)到30%上下。其中，稅收負(fù)擔(dān)和非稅負(fù)擔(dān)之比大約為6∶4。
正是由于規(guī)范性的政府收入和非規(guī)范性的政府收入同時(shí)并存，而且，相比之下，后者又在數(shù)額上略遜于前者，才有了啟動(dòng)于上個(gè)世紀(jì)90年代末、旨在規(guī)范政府收入行為及其機(jī)制的“稅費(fèi)改革”。從那以后，盡管稅費(fèi)改革取得了一定的進(jìn)展，政府部門亂收費(fèi)的勢頭得到了相當(dāng)?shù)囊种疲涂傮w上看，政府部門收入行為及其機(jī)制規(guī)范化的任務(wù)仍很繁重，非規(guī)范性的政府收入仍有相當(dāng)?shù)囊?guī)模。
如果將涵蓋前述四個(gè)層次的政府收入總量占GDP的比重稱之為“廣義稅收負(fù)擔(dān)”，而把僅限于第一層次的稅收收入占GDP的比重稱之為“狹義稅收負(fù)擔(dān)”，并且，以此為尺子討論當(dāng)前中國的稅負(fù)水平，可以認(rèn)定：當(dāng)前中國的總體稅收負(fù)擔(dān)——“廣義稅收負(fù)擔(dān)”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于通常被認(rèn)定的一般意義上的稅收負(fù)擔(dān)——“狹義稅收負(fù)擔(dān)”。
深入一步看，事實(shí)上，從整個(gè)社會(huì)資源配置的角度看，政府收入層次的劃分，稅收負(fù)擔(dān)和非稅負(fù)擔(dān)的區(qū)別，只是政府部門內(nèi)部的事情。真正具有實(shí)質(zhì)意義的問題在于，作為公共部門或社會(huì)管理部門的政府，究竟從整個(gè)GDP的分配中拿走了多少？企業(yè)和居民，又究竟有多少收入交給了政府？或者，當(dāng)前中國GDP的分配格局最終是怎樣的？“廣義稅收負(fù)擔(dān)”正是用于揭示這一實(shí)質(zhì)問題的一個(gè)重要概念。
由此得到的答案是，衡量當(dāng)前中國的稅負(fù)水平，除了上述的“法定稅負(fù)”和“實(shí)征稅負(fù)”之外，還必須操用另外兩把尺子——“狹義稅收負(fù)擔(dān)”和“廣義稅收負(fù)擔(dān)”。狹義的稅收負(fù)擔(dān)不高，廣義的稅收負(fù)擔(dān)卻不輕，是中國的另一個(gè)現(xiàn)實(shí)國情。
在當(dāng)前我國應(yīng)以堅(jiān)持稅收制度的與時(shí)俱進(jìn)，而不局限于追求稅收收入的規(guī)模和增幅，作為稅收工作的基本方針。
關(guān)于當(dāng)前中國稅負(fù)水平問題的討論至此，該是給出總體判斷的時(shí)候了。
第一，
在既有稅制的框架內(nèi)，不斷加強(qiáng)征管，以求挖潛增收，把該收的稅盡可能如數(shù)收上來，既是稅務(wù)機(jī)關(guān)的天職所在，也是稅務(wù)機(jī)關(guān)必須傾力追求的目標(biāo)。放著該收的稅不收，聽?wèi){偷漏稅的現(xiàn)象蔓延而不采取積極的行動(dòng)加以阻止，或者，跳出既有稅制的框架，隨意給予企業(yè)和居民“變通”的照顧，在中國的市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)有了長足的發(fā)展、稅制運(yùn)行格局已經(jīng)逐步趨于規(guī)范的今天，無論如何，決不能是或不再能是稅務(wù)機(jī)關(guān)的所作所為。因此，只要現(xiàn)行稅制的格局未變，那么，法定稅負(fù)與實(shí)征稅負(fù)之間距離的逐步拉近，或者說，實(shí)征稅負(fù)水平的逐步提升，是我們要永遠(yuǎn)面對并積極爭取的一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)。
第二，
稅收制度要與時(shí)俱進(jìn)，要植根于一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化而做相應(yīng)調(diào)整。如果說現(xiàn)行稅制誕生之時(shí)“寬打”的法定稅負(fù)雖然偏高，但在加入稅收征收率的因素之后，“窄用”的實(shí)征稅負(fù)是一種比較“適當(dāng)”的稅負(fù)水平，那么，可以認(rèn)為，在13年后稅收征收率已經(jīng)獲得較大提升的今天，企業(yè)和居民所承受的實(shí)征稅負(fù)肯定不在“適當(dāng)”的稅負(fù)水平之列。這就意味著，通過現(xiàn)行稅制的變革求得“適當(dāng)”的稅負(fù)水平的復(fù)歸，已經(jīng)迫在眉睫。所以，按照“十一五”規(guī)劃的要求，盡快地、全面地啟動(dòng)新一輪稅制改革，是我們走出當(dāng)前圍繞稅收增幅和稅負(fù)輕重而引發(fā)的一系列紛爭并保持稅收制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境彼此匹配的根本途徑。
第三，
歷史的經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)歷一再告訴我們，相對于“實(shí)征稅負(fù)”而言，“法定稅負(fù)”所界定的征管空間對于企業(yè)和居民稅收負(fù)擔(dān)的影響，更有直觀效應(yīng)；相對于“狹義稅收負(fù)擔(dān)”而言，“廣義稅收負(fù)擔(dān)”對于當(dāng)前中國稅負(fù)水平問題的判斷，更具實(shí)質(zhì)意義；相對于規(guī)范性的政府收入而言，非規(guī)范性的政府收入帶給企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)，更值得關(guān)注；相對于旨在減輕企業(yè)和居民稅收負(fù)擔(dān)的操作而言，構(gòu)建一個(gè)規(guī)范化的政府收入行為平臺(tái)及其機(jī)制，更為重要。
建立在如此判斷基礎(chǔ)上的比較適當(dāng)?shù)恼哌x擇是，在當(dāng)前的中國，應(yīng)當(dāng)以堅(jiān)持稅收制度的與時(shí)俱進(jìn)性而不局限于追求稅收收入的規(guī)模和增幅，作為稅收工作的基本方針；應(yīng)當(dāng)以具有宏觀視野的“廣義稅收負(fù)擔(dān)”而不拘泥于單純稅收觀點(diǎn)的“狹義稅收負(fù)擔(dān)”，作為統(tǒng)籌安排政府收入規(guī)模及其在GDP分配格局中所占份額的尺子；應(yīng)當(dāng)以減少非規(guī)范性的政府收入而不是減少規(guī)范性的政府收入，作為減輕企業(yè)和居民稅收負(fù)擔(dān)的政策重心；應(yīng)當(dāng)以規(guī)范政府的收入行為及其機(jī)制而不是單純的減輕企業(yè)和居民的稅收負(fù)擔(dān)，作為包括稅制改革在內(nèi)的所有有關(guān)政府收入制度改革舉措的主要著眼點(diǎn)。
(作者系中國社科院財(cái)貿(mào)所副所長) |