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隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的變化以及分級(jí)財(cái)政體系的逐步形成，試點(diǎn)地方市政債券的發(fā)行與流通，既有必要，也有可能。除了能加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也是有效避免債務(wù)危機(jī)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，防范和化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的客觀需要，也有助于深化財(cái)稅體制改革，實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)與金融工具的創(chuàng)新，拓寬居民投資渠道。現(xiàn)在需要盡快制定并出臺(tái)有關(guān)法規(guī)、政策和管理制度。
我國(guó)各地方政府當(dāng)前正在高度累積的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。地方政府舉債欠賬的形式多種多樣，特別是近年來(lái)的地方政府融資平臺(tái)。現(xiàn)在就剩下預(yù)算法這道正門(mén)沒(méi)有打開(kāi)，周?chē)膰鷫Χ家驯唤y(tǒng)統(tǒng)拆掉了。既然地方政府發(fā)債只剩下虛掩的正門(mén)，打開(kāi)門(mén)讓地方政府規(guī)范地發(fā)債，尤其是市政類(lèi)債券，就是現(xiàn)實(shí)之舉。可以說(shuō)，這已是大勢(shì)所趨，簡(jiǎn)單地禁止已沒(méi)有實(shí)際意義。
筆者在此想著重談?wù)勥m時(shí)放開(kāi)對(duì)地方政府發(fā)行市政債券限制的問(wèn)題。
允許地方政府發(fā)債的必要性主要體現(xiàn)在：一是加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制籌集資金，實(shí)現(xiàn)政府職能的有效方式；二是有效避免債務(wù)危機(jī)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、防范和化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的客觀需要；三是分稅制下財(cái)政體制改革的題中應(yīng)有之義，有助于深化財(cái)稅體制改革；四是有利于緩解當(dāng)前中央財(cái)政面臨的壓力，使中央政府和地方政府各負(fù)其責(zé)，最終有利于解決宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的各種問(wèn)題，包括房地產(chǎn)問(wèn)題；五是有助于實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)與金融工具的創(chuàng)新，拓寬居民投資渠道。
允許地方政府發(fā)債的可行性在于：首先，地方政府發(fā)債動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈，債券的內(nèi)在品質(zhì)較高。其次，日趨市場(chǎng)化、多樣化的國(guó)債、金融債和企業(yè)債發(fā)行制度，一批熟悉國(guó)際慣例和中國(guó)國(guó)情、實(shí)力雄厚、資信良好的債券發(fā)行中介機(jī)構(gòu)，以及日漸規(guī)范完善的債券交易流通市場(chǎng)，為地方市政債券發(fā)行和交易提供了良好的市場(chǎng)環(huán)境和制度基礎(chǔ)；第三，地方市政債券信用等級(jí)更高且更穩(wěn)定，既可分散投資風(fēng)險(xiǎn),又能獲得較為穩(wěn)定的投資回報(bào)，無(wú)論是機(jī)構(gòu)投資者還是個(gè)人投資者，都對(duì)地方市政債券有著巨大的投資需求。
具體設(shè)想是，首先，國(guó)務(wù)院盡快制定并出臺(tái)有關(guān)法規(guī)、政策，使地方政府發(fā)行市政債券有法可依。在不修改預(yù)算法的前提下，可盡快出臺(tái)關(guān)于地方政府發(fā)行市政債券的法規(guī)政策，使其一開(kāi)始就建立在法制基礎(chǔ)上。另一方面，適時(shí)出臺(tái)財(cái)政法、地方財(cái)政法、地方政府市政債券管理?xiàng)l例等新法規(guī)，對(duì)市政債券發(fā)行和管理加以具體規(guī)范，并修改個(gè)人所得稅法等部分法律法規(guī)。
其次，加快建立地方市政債券管理體制和制度。市政債券管理可由國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部共同承擔(dān)。發(fā)改委根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，研究確定年度具體的可發(fā)債地區(qū)或城市，確定哪些領(lǐng)域地方政府可以通過(guò)發(fā)債解決資金來(lái)源，審批可發(fā)債項(xiàng)目，并會(huì)同財(cái)政部及有關(guān)部門(mén)根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的具體要求確定發(fā)行總規(guī)模，確定年度發(fā)行計(jì)劃。財(cái)政部要從財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)上確定地方政府發(fā)行市政債券的條件，會(huì)同發(fā)改委協(xié)調(diào)市政債券與國(guó)債發(fā)行的具體工作，研究提出對(duì)地方政府進(jìn)行資信評(píng)級(jí)的具體辦法，對(duì)發(fā)債項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督，等等。
再次，研究制定地方市政債券試點(diǎn)辦法。發(fā)債必須實(shí)行審批制，未經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，任何地方政府都不得發(fā)行。地方政府的申請(qǐng)必須得到同級(jí)人大批準(zhǔn)。發(fā)債主體應(yīng)以城市政府為主，省、直轄市、自治區(qū)政府一般不宜作為發(fā)債主體。可先選擇一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、財(cái)力比較雄厚、市場(chǎng)規(guī)模較大的有條件、有能力、沿海發(fā)達(dá)的大中城市試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)后在全國(guó)推廣。
在發(fā)債規(guī)模上，有必要采取有效措施對(duì)地方政府的發(fā)債行為進(jìn)行強(qiáng)有力的約束，從總量上進(jìn)行宏觀控制。發(fā)改委、財(cái)政部共同研究確定每年的發(fā)行計(jì)劃時(shí)，應(yīng)綜合考慮與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、國(guó)家預(yù)算以及貨幣政策、直接融資政策之間的關(guān)系，特別是在充分考慮全社會(huì)資金供給能力的基礎(chǔ)上，合理確定國(guó)債、銀行信貸、企業(yè)股票、債券及地方市政債券發(fā)行規(guī)模，把市政債券發(fā)行納入到資金綜合平衡管理之中。
嚴(yán)格市政債券的使用范圍，只能用于地方基礎(chǔ)設(shè)施和其他公用事業(yè)建設(shè)，絕對(duì)不能用于“吃飯財(cái)政”和平衡經(jīng)常性支出的赤字外，也不能涉足競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目，不允許搞形象工程。
發(fā)債方式、利率、期限，可以采取公募方式，通過(guò)證券公司或商業(yè)銀行來(lái)完成；也可以采取私募方式發(fā)行，只對(duì)養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)基金等特別機(jī)構(gòu)定向發(fā)行。發(fā)行利率應(yīng)與市場(chǎng)接軌，以地方政府信譽(yù)作擔(dān)保，并主要根據(jù)債券的資信等級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)大小等因素來(lái)確定，利率可以稍微高于國(guó)債，但浮動(dòng)范圍不宜過(guò)大。為適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期較長(zhǎng)的特點(diǎn)，發(fā)行期限應(yīng)是中長(zhǎng)期。
債券償還資金的來(lái)源，可以是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目自身的收入，也可以是地方財(cái)政收入，特殊情況下還可通過(guò)發(fā)新債還舊債。市政債券具有較強(qiáng)的區(qū)域性和地方性，因而其流通、交易也應(yīng)主要集中在規(guī)范的商業(yè)銀行柜臺(tái)交易市場(chǎng)。
為提升債券評(píng)級(jí)的透明度和市場(chǎng)化水平，可依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支水平和結(jié)構(gòu)、地方財(cái)政管理和行政效率、地方財(cái)政負(fù)債水平等五個(gè)方面的量化分析與定性界定，由中介機(jī)構(gòu)對(duì)各級(jí)地方政府發(fā)行的市政債券信譽(yù)評(píng)級(jí)并及時(shí)公布評(píng)級(jí)結(jié)果。
最后，監(jiān)管職責(zé)應(yīng)由發(fā)展改革委、財(cái)政、證券監(jiān)管等多個(gè)部門(mén)來(lái)承擔(dān)，并建立健全科學(xué)規(guī)范的監(jiān)督體系。特別是，為防止濫用行為，地方政府市政債券融資收入管理應(yīng)納入地方預(yù)算體系。建立財(cái)政部門(mén)對(duì)債券資金預(yù)決算的管理制度，國(guó)家發(fā)展改革委和證券監(jiān)管部門(mén)對(duì)其發(fā)行和償付行為的監(jiān)督制度，以及面向社會(huì)公眾和投資者的債券信息披露制度。
（作者系中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心研究員） |