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不同的國家走過不同的城市化道路。西方發(fā)達(dá)國家的城市化道路由于歷史條件不同我們無法重復(fù)，拉美和印度的城市化道路造成嚴(yán)重兩極分化和大量城市貧民窟等社會問題，我們不能重復(fù)。東亞一些國家和地區(qū)的城市化道路與我國國情比較相似，有許多值得我國在城市化進(jìn)程中學(xué)習(xí)借鑒的地方。但我們要走的路必定不可能與別國一樣。中國的城市化之路，究竟應(yīng)該怎么走？
不同的國家走過不同的城市化道路
東亞體面的城市化道路。東亞國家和地區(qū)在二戰(zhàn)后進(jìn)行的土地制度改革較為徹底，實(shí)現(xiàn)了耕地平均化，后來韓國和我國臺灣地區(qū)都進(jìn)行了土地集中的改革和調(diào)整。雖然今天其農(nóng)村人口的比例已經(jīng)下降到5%，但是，比起拉美、美國和歐洲，其家庭農(nóng)場的規(guī)模平均也就在2公頃左右。放開人口流動限制，農(nóng)村土地私有并且比較均勻，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)民在大量的小企業(yè)和服務(wù)業(yè)中得到了就業(yè)機(jī)會，加上農(nóng)村的土地和住宅可以變現(xiàn)，加上政府對土地和房價的控制，轉(zhuǎn)移的人口在城鎮(zhèn)中有購買住宅的能力。1980年代，在土地和房價沒有上漲前，臺灣城市化水平已經(jīng)達(dá)到65%，并且城市中85%的居民有了屬于自己的住宅。韓國政府建造了250萬套住宅，解決了四分之一人口的住房問題。東亞這些國家和地區(qū)，在人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移初期，也存在一些貧民窟，后來隨著政府財力的增加、人民收入的提高，政府逐步地進(jìn)行了改造，使人民都有了體面的居住。
印度和拉美以“貧民窟”為主的城市化道路。印度和拉美，也是人口自由流動，轉(zhuǎn)移人口的主要形式主要是建立貧民窟。拉美土地集中度非常高，大量的農(nóng)場采取公司式經(jīng)營，農(nóng)場平均面積比美國家庭農(nóng)場面積都要大；而印度的土地改革很不徹底，農(nóng)村家庭農(nóng)場本來平均規(guī)模就很小，即使這樣仍然存在著大量的無地農(nóng)民。拉美和印度的農(nóng)民，特別是無地農(nóng)民，大量地向城市轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)中政府又沒有注意促進(jìn)能大量容納就業(yè)的小企業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致進(jìn)城市人口的收入較低。于是，農(nóng)民在農(nóng)村沒有土地資產(chǎn)可變現(xiàn)，在城市中沒有增長較快的收入，政府財力又對低收入人群的住宅供給沒有支持，結(jié)果只能使他們在貧民窟中安身。印度目前城市人口約占總?cè)丝诘?0%，而城市人口中約35%居住在貧民窟中。拉美各國，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對貧民窟也進(jìn)行了改造，并將其納入提供公共服務(wù)的范圍。
我國改革開放30年城市化實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
中國城市化道路怎樣走？改革開放30年來，在一些關(guān)鍵的戰(zhàn)略、體制和政策上，實(shí)際沒有進(jìn)行細(xì)致的研究和規(guī)劃。我認(rèn)為，改革開放以后的近10年中，我們對農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，仍然實(shí)行的是限制政策。20世紀(jì)90年代，政府才開始認(rèn)識到農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的重要性，但是，仍然怕農(nóng)民進(jìn)城后會引起一系列的社會問題。21世紀(jì)以來的10年，農(nóng)民進(jìn)城的種種限制才逐步被清理，然而，到現(xiàn)在還是不徹底的。
改革開放以來，中國走上了一條給未來積累巨大社會風(fēng)險的城市化道路。可以這樣總結(jié)：(1)人口的戶籍沒有放開，采取了轉(zhuǎn)移人口臨時居住證的制度，進(jìn)入城市的農(nóng)民工無法正常享受到城市教育、衛(wèi)生、社保、低保等政府提供的公共服務(wù)，而且在正式單位就業(yè)、購置車輛等方面，受到層層限制；(2)貧民窟不允許存在，而城鎮(zhèn)合法房的價格奇高，農(nóng)民農(nóng)村中的宅地不能從資產(chǎn)意義上退出變現(xiàn)，城市中勞動力供大于需又使工資收入增長緩慢，結(jié)果使轉(zhuǎn)移人口進(jìn)得來而留不下；(3)在城鄉(xiāng)間形成大規(guī)模的流動人口，在城市內(nèi)形成大規(guī)模工作不固定和居無定所的漂移(蟻?zhàn)?人群，城中村、蝸居、集裝箱、鴿籠、膠囊間等低成本居住方式也會大量出現(xiàn)，特別是從農(nóng)村進(jìn)城的80后、90后，以及未來的21世紀(jì)后，想讓他們從城市中回到農(nóng)村的一畝三分地上去，可能性越來越小，將會在城市中形成大規(guī)模的低收入而生活艱難、有一定文化而無信仰、心理極不平衡的、可導(dǎo)致社會動蕩的危險人群；(4)由于農(nóng)村青年源源不斷地向城市轉(zhuǎn)移，老年人不能隨同轉(zhuǎn)移，并且一部分農(nóng)民工中老年后又返回農(nóng)村，使得農(nóng)村的老齡化實(shí)際上要快于城市，特別是未來20年到30年中，大部分村莊將會成為老年人為主的蕭條衰敗的地方。從比較的角度看，中國過去30年這樣的一種城市化道路，并不比拉美和印度貧民窟方式為主的城市化道路優(yōu)越。而且，目前的這條中國城市道路如果不進(jìn)行調(diào)整，堅持走下去，結(jié)果無疑將會造成諸多社會動蕩。
中國特色的城市化道路究竟應(yīng)該怎么走
那么，中國未來應(yīng)當(dāng)選擇、設(shè)計一種什么樣的較為科學(xué)和優(yōu)化的城市化道路呢？中國城市化的國情為：城市人口比例比同樣發(fā)展水平的國家和地區(qū)滯后15到20個百分點(diǎn)；農(nóng)村剩余人口還很多，到80%的城市化比率時，還需要從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移5億人口；2010年后，由于農(nóng)村教育的發(fā)展，農(nóng)村青年一代文化水平提高，他們追求新的生活方式和較高的工作收益，90后和21世紀(jì)后從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的速度將加快；中國是一個社會主義國家，奉行收入和財富公平及其共同富裕的準(zhǔn)則，不能形成兩極分化，這是我們社會價值標(biāo)準(zhǔn)的底線；農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的人口眾多和土地資源短缺，可利用的有效土地面積在云南騰沖到東北黑河一線的東南部，除去山地，為960萬平方公里的1/4左右。據(jù)此，我們可以設(shè)計這樣一種符合中國國情的城市化道路：
首先，改革戶籍和人口管理制度，實(shí)現(xiàn)人口的自由居住和遷移。從人口管制方面，取消農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口的管制制度，居民在城鄉(xiāng)間和不同地區(qū)遷移，是公民的自由權(quán)利；人口管理，從目前的農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩類戶籍管理加臨時居住證制度，改革為人口和戶籍按照中華人民共和國居民身份證加固定居住(在一個地區(qū)居住法定時長)；對于居民的城鄉(xiāng)和地區(qū)間遷移，實(shí)行自由登記和備案管理；對中華人民共和國居民身份證、教育學(xué)歷、社會保障、納稅、駕照、護(hù)照、住所、就業(yè)、信用等信息整合，建立居民個人信息管理系統(tǒng)。
需要指出的是，收入差距和就業(yè)機(jī)會是調(diào)節(jié)利用率低地區(qū)的勞動力和人力資本向利用率高地區(qū)流動的機(jī)制，而人口流動則是實(shí)現(xiàn)勞動力和人力資本最優(yōu)配置的最基本方式。是限制人口流動，在農(nóng)村和落后地區(qū)分散投資，吸收勞動力就業(yè)，還是鼓勵人口流動，將有限的資金投到城市，投到效益好的地區(qū)，吸收勞動力較充分就業(yè)？這是兩種發(fā)展觀。從經(jīng)濟(jì)學(xué)分析看，收入差距，就業(yè)機(jī)會差異，人口流動，最后使勞動力和人力資本資源利用的效率盡可能最大化，是市場經(jīng)濟(jì)最重要的機(jī)制和內(nèi)容。
特別需要強(qiáng)調(diào)的是，人口流動是縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展差距，特別是縮小居民之間收入差距的重要途徑。過去，人們總是想通過加大對農(nóng)村和落后地區(qū)投資的方式縮小差距，忽視人口流動，甚至限制人們流動。其實(shí)解決城鄉(xiāng)和地區(qū)間發(fā)展不平衡問題除了投資發(fā)展鄉(xiāng)村和落后地區(qū)外，最重要的辦法是農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，不發(fā)達(dá)地區(qū)的人口向較發(fā)達(dá)地區(qū)遷移。一是遷移到城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的這部分勞動力和人力資本得以充分利用，其收入水平提高；二是遷移勞動力抑制了城市和發(fā)達(dá)地區(qū)工資過快增長，使其經(jīng)濟(jì)保持低工資成本競爭力；三是鄉(xiāng)村和不發(fā)達(dá)地區(qū)過剩勞動力轉(zhuǎn)移后勞動生產(chǎn)率提高，土地逐步規(guī)模化經(jīng)營。因此，人口流動，是城與鄉(xiāng)、發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)都獲益的社會經(jīng)濟(jì)過程，應(yīng)當(dāng)鼓勵、保護(hù)和規(guī)范，而不應(yīng)限制。阻礙人口流動的結(jié)果，必定是使城鄉(xiāng)、地區(qū)、居民之間的發(fā)展和收入差距越來越大。
其次，在城市中工作和居住達(dá)到法定時間的所有人口，都享受同一城市均等的公共服務(wù)，不得有身份的制度性歧視。(1)就業(yè)和工作機(jī)會完全平等。比如，公務(wù)員的考試和錄取，不能以畢業(yè)學(xué)校的本地生源和外地生源，或者本地大學(xué)畢業(yè)和外地大學(xué)畢業(yè)為由，對學(xué)生報名、考試和錄取設(shè)置障礙。(2)接受教育的機(jī)會完全平等。義務(wù)教育不僅要服務(wù)于本地居民，還要對長住的新移民，包括新進(jìn)的勞動人口的子女平等開放，減少農(nóng)村留守兒童的數(shù)量，使中國青少年，不論出身，都能接受平等和良好的教育。(3)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)平等。我們現(xiàn)在的醫(yī)療衛(wèi)生制度明顯地分為二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村中是剛剛建立起來的新農(nóng)村合作醫(yī)保和醫(yī)療制度，城市中又分為行政公務(wù)醫(yī)療保障、事業(yè)和企業(yè)的醫(yī)療保險的保障，城鎮(zhèn)其他如學(xué)生、無業(yè)人員等的醫(yī)療保障，而進(jìn)入城市的農(nóng)民工參保率極低。因此，這方面需要改革的，一是政府要加大對各級醫(yī)療機(jī)構(gòu)的投入，并恢復(fù)一些醫(yī)療服務(wù)的公益性質(zhì)；二是醫(yī)保強(qiáng)制征儲，在能隨人口遷移和在不同地區(qū)間轉(zhuǎn)續(xù)的基礎(chǔ)上，逐步由中央統(tǒng)籌管理；三是財政對由于農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移而形成的醫(yī)療保障金缺口，要有一個預(yù)測，需要撥款進(jìn)行彌補(bǔ)。(4)基本社會保障平等。對于轉(zhuǎn)移進(jìn)入城市的新移民，工作和居住夠法定時間的，社會保障費(fèi)改稅，強(qiáng)制由稅務(wù)部門征儲，養(yǎng)老等保障逐步實(shí)現(xiàn)由中央統(tǒng)籌管理，預(yù)測農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移人口的速度、規(guī)模和結(jié)構(gòu)，加大政府財政對社會保障缺口的彌補(bǔ)，并且將所有達(dá)到法定工作和居住時間的居民，均納入居民生活最低保障的范圍。(5)其他公共服務(wù)平等。包括交通出行、水電氣服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、生活物價等方面的服務(wù)、補(bǔ)貼等等，達(dá)到法定工作和居住時間的人口，都有平等享受的權(quán)利。
再次，改革土地、地方財稅和住房制度，讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移入城市的人口擁有體面的家庭、能夠團(tuán)聚的安居住房。許多學(xué)者在研究中國的城市化時，注意力集中在戶籍管制方面，似乎只要戶籍制度改革了，人口就可以自由遷移了。這種討論很不全面。實(shí)際上在臨時身份證制度實(shí)行和企業(yè)自主招工后，人口的居住和就業(yè)已經(jīng)沒有太大的障礙。關(guān)鍵的問題在于，農(nóng)村遷移人口進(jìn)得城來，卻因固定永久居住不能解決而留不下。我們不能再走印度和拉美以“貧民窟”方式轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的老路，來實(shí)現(xiàn)中國未來的城市化，我們也不能再沿著過去30年走過的農(nóng)村人口城市化的道路走下去，我們需要學(xué)習(xí)的是東亞模式中一些國家和地區(qū)實(shí)現(xiàn)城市道路的遷移和居住方式。
需要我們考慮的是，農(nóng)村人口向城市遷移，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，有進(jìn)入的制度、文化、技能等等障礙，特別是進(jìn)入的居住成本障礙，也有從農(nóng)村退出的代價，即存在著退出障礙。如果我們順著這樣一種思維方式去思考解決問題的出路，那么，中國未來城市化道路應(yīng)該在保證進(jìn)城人口“留得下”上下功夫：(1)在城鎮(zhèn)中不斷地鼓勵創(chuàng)業(yè)，發(fā)展小企業(yè)，擴(kuò)張服務(wù)業(yè)，使進(jìn)入城市的人口中，中等收入人口增多，因失業(yè)而貧困的人口減少，并且因勞動力需求量大而勞動報酬持續(xù)上升，使進(jìn)入城鎮(zhèn)的大部分人口有支付長期租用和購買基本住宅的支付能力。(2)政府要調(diào)控土地和住宅的價格水平，使其上漲的速度低于進(jìn)城農(nóng)民工收入的增長速度，從而使支付能力與住宅價格水平相適應(yīng)。(3)進(jìn)入城市農(nóng)村人口在農(nóng)村的資產(chǎn)，包括承包的耕地、林地、草場和宅基地等，應(yīng)當(dāng)有較完善的退出機(jī)制。一是對交通水利、獨(dú)立工礦、城鎮(zhèn)建設(shè)占用的農(nóng)民耕地和宅基地等，應(yīng)當(dāng)合理補(bǔ)償；一些基本農(nóng)田中的宅基地，可以采取復(fù)墾、調(diào)換的辦法，給以合理補(bǔ)償。二是允許農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)，地方和中央政府應(yīng)當(dāng)建立村莊整備基金，對復(fù)墾的宅地給以收購補(bǔ)償，鼓勵農(nóng)民退出農(nóng)村。這樣，既使進(jìn)入城市的農(nóng)民有了一定的資產(chǎn)變現(xiàn)收入，成為在城鎮(zhèn)中購房的一部分支付能力，也使農(nóng)村中的土地得以順利退出，減少城鄉(xiāng)兩棲居住和村莊不能被整理帶來的土地浪費(fèi)。(4)政府除了對地價和房價進(jìn)行控制外，需要財政投入，建設(shè)廉租房，對于廉租房和安置房等小區(qū)，要科學(xué)規(guī)劃，監(jiān)督建筑質(zhì)量，形成較好的社區(qū)環(huán)境，要提供適當(dāng)?shù)墓卜⻊?wù)，避免其“貧民窟”化。
如果不準(zhǔn)備用貧民窟的方式解決農(nóng)村人口進(jìn)城后遺留下來的問題，收入增長速度、房價上漲指數(shù)、農(nóng)村資產(chǎn)的退出變現(xiàn)、政府對少部分人群提供住宅等，是解決農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)后的四個關(guān)鍵點(diǎn)。需要指出的是，假如房價比居民收入增長快，農(nóng)民退出農(nóng)村的資產(chǎn)不能變現(xiàn)，對極低收入的農(nóng)民政府不提供住宅，政府又不允許形成貧民窟，則根本不可能避免中國農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城鎮(zhèn)后的兩極分化。
未來中國的城市化格局
隨著發(fā)展水平的不斷提高，人口城市化的比率不斷上升，未來中國的城市化格局為：
在人均GDP達(dá)到15000美元時，最低達(dá)到80%的水平；城鎮(zhèn)中95%有勞動要求的勞動者，都能得到就業(yè)，實(shí)際失業(yè)率在5%以下；政府對每一個城鎮(zhèn)人口均等地提供教育和衛(wèi)生等公共服務(wù)，將絕大部分城鎮(zhèn)人口納入醫(yī)療和養(yǎng)老等社會保障之中，社會保障的覆蓋率達(dá)到100%；在城鎮(zhèn)生活的家庭中，80%的居民有自己體面的住宅；城中村、蝸居、鴿籠、工棚、集裝箱式的居住方式逐步得以改造和消除，避免在城市中出現(xiàn)大面積的貧民窟；住宅社區(qū)中，物業(yè)管理完善，政府公共服務(wù)到位，居住和出行安全，環(huán)境衛(wèi)生和優(yōu)美，鄰里和諧；人口不斷減少的農(nóng)村村莊，不斷地被整治，土地得到復(fù)墾和集約利用，國家的耕地總面積從長期看得到擴(kuò)大。我們的目標(biāo)是，人民工作和居住方面安居樂業(yè)，生活方面安全舒適，環(huán)境方面衛(wèi)生優(yōu)美。
根據(jù)不同收入人群和不同階段，對城鎮(zhèn)居民和新移民的住宅需求進(jìn)行分類解決。一是租住和購買居住合理配置。一些新進(jìn)城市的居民，如從農(nóng)村轉(zhuǎn)移入城市的新居民，大學(xué)畢業(yè)新參加工作的居民，需要經(jīng)常在地區(qū)之間流動工作的居民等等，開始或者經(jīng)常以租為主，但是，考慮中華民族的傳統(tǒng)，城市中大部分居民還是應(yīng)當(dāng)以擁有自己的住宅為宜，可能在農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移階段，租住的比例高一些，而隨著收入的提高和城市化的推進(jìn)，購買住宅居住的比例應(yīng)當(dāng)逐步提高。二是政府支持解決與居民自己解決相結(jié)合。一些中高收入的城鎮(zhèn)居民，包括一些有未來收入預(yù)期的城鎮(zhèn)居民，其住宅應(yīng)當(dāng)由自己籌集資金，包括按揭貸款等方式自行購買。而對一些低收入者，政府可以通過低價供地、合作建房、供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房、提供廉租公屋等等方式解決。需要指出的是，一定要與政府的財政能力相適應(yīng)，范圍要適當(dāng)，避免成為政府支出的沉重包袱，最后欲速而不達(dá)，失信于民。
政府在解決住宅問題中的作用。一是鼓勵合作建房。歐洲許多國家鼓勵居民成立住宅建設(shè)合作社，政府提供較低價格的土地，減免一些稅收，由住宅需要者組成住宅建設(shè)和消費(fèi)合作社，自己建設(shè)，大大降低了住宅成本。二是政府建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房，出售給中低收入家庭。在建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房時，政府降低土地的價格，減免一些稅費(fèi)，從而降低住宅的價格，以適應(yīng)中低收入階層的購買能力。三是建設(shè)廉租公屋，對無力購買住宅的低收入和特別困難的家庭，一方面提供低收入家庭住房補(bǔ)貼，一方面提供廉租公屋，供其居住。
區(qū)別對待小產(chǎn)權(quán)房。考慮我國人多地少的現(xiàn)實(shí)，以及日后復(fù)墾的成本和難處，要禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地；但是，在5000人左右的大村子、小集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)中，要集體土地直接進(jìn)入住宅建設(shè)市場，即發(fā)展小產(chǎn)權(quán)房，以降低農(nóng)民城鎮(zhèn)化的住房成本門檻。國家在新農(nóng)村建設(shè)中，財力應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)支持大村子、小集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施等配套建設(shè)。
當(dāng)然，我們在走這樣的中國城市化道路時，要處理好政府調(diào)控與發(fā)揮市場作用的關(guān)系，要處理好短期中承認(rèn)公共服務(wù)方面的二元差別與長期一定要實(shí)現(xiàn)人人待遇公平的關(guān)系，要處理好居民日益增長的需要與政府財力可能性之間的關(guān)系。但是，要實(shí)現(xiàn)以上三個格局的城市化，與我們的價值觀以及城市化道路的正確選擇，是密不可分的。
拉美何以出現(xiàn)“貧民窟”
“貧民窟”現(xiàn)象可以說是“拉美陷阱”的基本表現(xiàn)。巴西的“貧民窟”聞名于世，里約熱內(nèi)盧的“貧民窟”大多集中在覆蓋在50米至100米的山中央，比較密集，基本上都是外墻裸露的磚體結(jié)構(gòu)房子，相對簡陋，但都是一戶一房，并且通電通水，生活垃圾也納入城市收集處理系統(tǒng)。
城市應(yīng)該為民眾提供更好的生活
印度新德里著名研究機(jī)構(gòu)印度人居中心主任利伯汗先生在介紹印度城市化進(jìn)程中的問題和應(yīng)對方法時說，在印度，許多城市都有大量生活在貧困線以下的城市貧民，這些人生活在基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足的環(huán)境之中。如何解決這一問題，已經(jīng)成為擺在印度政府面前的一大難題。
拉美和東亞不同的城市化道路
中國社科院經(jīng)濟(jì)所副所長張平認(rèn)為，拉美和東亞的國家工業(yè)化和城市化發(fā)展路徑，對我們有啟示意義。 |