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社會(huì)保障稅的形式籌集保障資金，也許是“完善”了籌資形式，但是這種簡(jiǎn)單的完善，純粹是形式上的，而非實(shí)質(zhì)上的，而且還將增加制度運(yùn)行的成本。如果完全由財(cái)政部門一家負(fù)責(zé)，現(xiàn)有的一些職能部門就要將一部分職責(zé)轉(zhuǎn)交給財(cái)政部門，那么，如何協(xié)調(diào)他們與財(cái)政部門的關(guān)系，就是個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題。這一點(diǎn)，我們是有前車之鑒的。
財(cái)政部負(fù)責(zé)人4月1日表示，將“完善社會(huì)保障籌資形式與提高統(tǒng)籌級(jí)次相結(jié)合，研究開征社會(huì)保障稅”。雖然財(cái)政稅務(wù)部門幾乎年復(fù)一年提出這個(gè)要求，但這一次，仍然引起各方的關(guān)注和擔(dān)心。而這種擔(dān)心是有道理的，至少在近期，中國(guó)有沒(méi)有必要開征社會(huì)保障稅，大可商榷。
社會(huì)保障稅，或者社會(huì)保險(xiǎn)稅，是稅中的另類，雖名為稅，其實(shí)并不是稅，至少不是嚴(yán)格意義上的稅。就如現(xiàn)在普遍開征的排污費(fèi)和礦產(chǎn)資源使用費(fèi)，雖然名義上是費(fèi)，但實(shí)際上是稅（庀古稅）一樣。這有兩個(gè)原因，一是社會(huì)保障稅，具有專款專用的性質(zhì)，社保稅只能用于社會(huì)保障支出，而一般意義上的稅，則沒(méi)有也不可能實(shí)現(xiàn)指定用途；二是社會(huì)保障稅具備有償性的特征，個(gè)人繳納的該稅，將來(lái)必須返還給納稅者個(gè)人，而一般意義上的稅，則完全不具備這個(gè)特點(diǎn)（只能說(shuō)整體有償，而整體有償，在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上就是無(wú)償），否則稅收就失去了存在的意義。
采用社會(huì)保障稅的形式籌集保障資金，也許是“完善”了籌資形式，但是這種簡(jiǎn)單的完善，純粹是形式上的，而非實(shí)質(zhì)上的，而且這種“完善”還將增加制度運(yùn)行的成本。在中國(guó)，社會(huì)保障是個(gè)龐雜的概念，包括但不限于養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、住房保障。多年以前，我們確定了社會(huì)保障的一條基本原則，即“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”，核心是個(gè)人賬戶制度，而不是稅收制度。這不同的保障內(nèi)容，由人力資源和社會(huì)保障部門、衛(wèi)生行政部門、住房和建設(shè)部門等“分關(guān)把守”。這一點(diǎn)，常常被國(guó)人所詬病，認(rèn)為是“政出多門”，且必然“管理混亂”。
必須承認(rèn)，這些部門，確實(shí)出現(xiàn)過(guò)管理混亂甚至腐敗的現(xiàn)象，比如挪用社會(huì)保障資金等。但這并非制度設(shè)計(jì)上的缺陷，而僅僅是管理或者技術(shù)層次上的疏忽。問(wèn)題在于，分關(guān)把守的各個(gè)部門，比稅務(wù)部門更懂得各自領(lǐng)域的保險(xiǎn)產(chǎn)品如何設(shè)計(jì)、如何改進(jìn)。完全由財(cái)政部門統(tǒng)一管理，一并征收，能否做到這一點(diǎn)，大有疑問(wèn)。在國(guó)外，也許征收社會(huì)保障稅，有其必然性，因?yàn)椋麄儧](méi)有我們這么多的專司機(jī)構(gòu)，采取稅收形式籌集資金是自然而然的選擇。
如果完全由財(cái)政部門一家負(fù)責(zé)，那么，現(xiàn)有的一些職能部門就要將一部分職責(zé)轉(zhuǎn)交給財(cái)政部門，那么，如何協(xié)調(diào)他們與財(cái)政部門的關(guān)系，就是個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題。這一點(diǎn)，我們是有前車之鑒的，養(yǎng)路費(fèi)改為燃油稅，安置養(yǎng)路費(fèi)部門的員工，社會(huì)付出了很大代價(jià)，這還是在費(fèi)改稅屬于完全必要的情況下，而燃油費(fèi)征收幾乎沒(méi)有任何技術(shù)難度，由稅務(wù)部門征收還可以節(jié)約征收費(fèi)用。以醫(yī)療保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，如果撇開衛(wèi)生行政部門，無(wú)論是合適水平險(xiǎn)金的計(jì)算、籌集還是發(fā)放，都幾乎是不可能的。我們也沒(méi)有理由認(rèn)為，財(cái)政部門籌集成本就低于其他部門，實(shí)際上，現(xiàn)在中國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收成本率（即征稅成本與稅收收入的比率）大于5%，而新加坡是0.95%，日本是1.13%，澳大利亞1.07%，美國(guó)只有0.58%。實(shí)際上，大部分人的社會(huì)保障資金，目前是通過(guò)單位代扣代繳的，十分方便，稅收形式不見得更有效率。
也有人認(rèn)為，現(xiàn)在，不少單位和個(gè)人欠繳社保費(fèi)，已成頑疾，改為稅收，法律級(jí)次提高了，可以改變這個(gè)局面。不過(guò)，這只是一廂情愿，個(gè)人所得稅，已征收了20多年，偷稅不還是十分普遍么？何況，社保稅還不是完全意義上的稅。
稅收將是覆蓋全民的，一個(gè)具體問(wèn)題是，農(nóng)民的社會(huì)保障稅如何征收。社保稅是一種工薪稅，僅僅對(duì)工資性收入征收。現(xiàn)在，不同地方、不同性質(zhì)單位的工資性收入五花八門，名目繁多，很難界定清楚。農(nóng)民更是沒(méi)有工資一說(shuō)，工薪族的社保稅是對(duì)雇主和雇員同時(shí)征收的，農(nóng)民屬于自雇者，要承受雙重稅負(fù)。這樣折騰，還不如農(nóng)民自己安排養(yǎng)老更劃算。所以，只有像很多人建議的那樣，如果征社保稅，必須將農(nóng)民排除在外。可是，按照身份確定納稅人，是不合法理的。
采取稅收的形式，也許可以提高統(tǒng)籌級(jí)次。確實(shí)，因?yàn)榻y(tǒng)籌級(jí)次較低，社會(huì)保障的共濟(jì)性體現(xiàn)得很不充分，降低了保障的功能。但是，一方面，統(tǒng)籌級(jí)次并非越高越好，各地的生活費(fèi)水平、應(yīng)該保障的具體內(nèi)容，很不相同，統(tǒng)籌級(jí)次過(guò)高，繳費(fèi)或者交稅多的地區(qū)的利益就受損，是不公平的；另一方面，并非只有稅收才能提高統(tǒng)籌級(jí)次,現(xiàn)在的收費(fèi)制度同樣能做到,比如養(yǎng)老保險(xiǎn)的縣級(jí)統(tǒng)籌改為省級(jí)統(tǒng)籌,就很方便,而且更能兼顧公平。
對(duì)于中國(guó)的社會(huì)保障制度來(lái)說(shuō)，籌集方式和統(tǒng)籌級(jí)次的問(wèn)題，不過(guò)是芥蘚之疾，真正的問(wèn)題是不公平。以養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)為例，就分為機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)和農(nóng)民等不同的保險(xiǎn)制度，保障水平完全是“看人下菜碟”。住房保障問(wèn)題更大，住房公積金實(shí)行的辦法是，個(gè)人交多少，單位就給補(bǔ)助多少，收入越高的人，補(bǔ)助越多，這對(duì)于體制之外的人很不公平。而且，在已有完備的商業(yè)銀行房貸體系之外，另外設(shè)立住房公積金貸款體系，沒(méi)有必要。公積金制度，照顧的是有穩(wěn)定收入的人，而這些人恰恰是最不需要特別關(guān)照的。奧巴馬的醫(yī)改為什么引起全世界的關(guān)注和羨慕，就因?yàn)樗荚诮鉀Q最窮的美國(guó)人的看病難問(wèn)題，這才是問(wèn)題的核心所在。
概括起來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在開征社會(huì)保障稅，將現(xiàn)有的職能機(jī)構(gòu)閑置不用，不過(guò)是疊床架屋。而與其另起爐灶，不如在現(xiàn)有框架內(nèi)繼續(xù)完善之。將來(lái)，制度性的差異縮小了，再考慮社會(huì)保障稅，也不遲。
（作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府與經(jīng)濟(jì)研究中心主任） |