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我國(guó)農(nóng)村土地制度有一個(gè)基礎(chǔ)性缺失，即長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有建立有效的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，集體土地所有權(quán)有多個(gè)代表，主體模糊不清，農(nóng)民處于弱勢(shì)地位。這既是“三農(nóng)”問(wèn)題癥結(jié)所在，也是制度創(chuàng)新的突破口。
今年的一號(hào)文件，要求規(guī)范和引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地首先要補(bǔ)充耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的，在縣域內(nèi)按照土地利用總體規(guī)劃支持小城鎮(zhèn)發(fā)展，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目向縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)集聚，方便農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。
以1978年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為開端的農(nóng)村土地制度改革，恢復(fù)了農(nóng)戶獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體地位，為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供了充足的剩余勞動(dòng)力，直接推動(dòng)了小城鎮(zhèn)的繁榮興旺。但從專業(yè)化分工的角度看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不能保證長(zhǎng)期提高農(nóng)民收入。筆者認(rèn)為，要讓農(nóng)業(yè)乃至于附著于土地之上的林業(yè)、畜牧業(yè)真正完成產(chǎn)業(yè)化，前提是實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益法制化和土地要素市場(chǎng)化。
值得注意的是，一些地方正在探索農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，特別是不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的土地流轉(zhuǎn)，短期作用十分明顯。在沿海地區(qū)，小城鎮(zhèn)突破
“先征地后轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”、“集體土地使用權(quán)不能抵押”的制度約束，出現(xiàn)了打“擦邊球”的情況。這些地方?jīng)_破現(xiàn)行法律和政策限制，越過(guò)國(guó)家管制，引導(dǎo)土地大量流向非農(nóng)用途，與此同時(shí)出現(xiàn)了侵害農(nóng)民利益的問(wèn)題。
以蘇州市為例，土地流轉(zhuǎn)的行為主體主要有兩類。一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者以合作興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的名義申請(qǐng)建設(shè)用地，或者自建廠房或其他建筑物，然后賣給或租給外來(lái)投資者。二是農(nóng)村村民或者直接出售宅基地，或者多處建有住宅，出售或出租其中的一部分。從總體上分析，土地增值收益分配存在較嚴(yán)重的失衡：農(nóng)民占3%~8%；村集體占15%~25%；鎮(zhèn)政府占5%~10%；縣及縣以上政府占20%~50%；各類房地產(chǎn)公司、開發(fā)區(qū)、外商投資公司占30%~50%。
針對(duì)這種分配失衡，有人認(rèn)為土地私有化才是唯一出路。他們認(rèn)為，由于所有權(quán)缺位，農(nóng)民的土地不能私自出售，轉(zhuǎn)包和出租也會(huì)受到種種限制，實(shí)行土地私有化，就可以把農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改為完全的土地所有權(quán)，徹底解決產(chǎn)權(quán)主體不清問(wèn)題，從而通過(guò)土地的自由流動(dòng)和轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。但這一方案存在著巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)，在具體實(shí)施過(guò)程中也可能因?yàn)榉峙洳还ぐl(fā)社會(huì)矛盾。即使能夠平穩(wěn)地推行，還可能由于土地資源的稀缺，農(nóng)民更加惜售，結(jié)果阻礙土地集中，影響土地規(guī)模使用效益。
也有人主張，農(nóng)村土地集體所有制有悖效率原則，只有實(shí)行國(guó)有化才能更好地明晰產(chǎn)權(quán)。他們建議，國(guó)家以法律形式宣布所有土地為國(guó)家所有，農(nóng)民承包土地使用年限到期后由國(guó)家無(wú)償收回。按照這種觀點(diǎn)，實(shí)行土地國(guó)有化后，能夠集中土地的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，從而克服土地分散使用的弊端，促進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。國(guó)家通過(guò)對(duì)土地使用者統(tǒng)一征收地租而獲得收益，并以此加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，合理安排企業(yè)建設(shè)和農(nóng)村居民的居住，引導(dǎo)村鎮(zhèn)建設(shè)有序進(jìn)行。但從制度創(chuàng)新的可能性看，土地國(guó)有化面臨成本過(guò)高而無(wú)法實(shí)施的困難，把農(nóng)民土地收歸國(guó)有，必須給予應(yīng)有的補(bǔ)償，國(guó)家很難承受這筆巨額費(fèi)用。
筆者認(rèn)為，土地私有化或國(guó)有化，都是較為激進(jìn)的方式。比較可行的做法，是借鑒漸進(jìn)式改革的成功經(jīng)驗(yàn)，在維持現(xiàn)有土地集體所有制基本框架的前提下進(jìn)行制度創(chuàng)新。首先可以在不涉及土地所有制這一敏感問(wèn)題的前提下，把農(nóng)民的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為可以有償轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)形式，當(dāng)農(nóng)民選擇小城鎮(zhèn)就業(yè)或定居時(shí)，可以通過(guò)宅基地使用權(quán)獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，同時(shí)也獲得進(jìn)鎮(zhèn)落戶或創(chuàng)業(yè)的啟動(dòng)資金。
進(jìn)一步的土地制度創(chuàng)新可以允許農(nóng)村集體土地以股權(quán)等多種方式參與小城鎮(zhèn)發(fā)展，保證農(nóng)民能夠分享土地農(nóng)轉(zhuǎn)非所帶來(lái)的增值收益。在實(shí)踐中，佛山市南海區(qū)面對(duì)大量企業(yè)家投資設(shè)廠的機(jī)遇，認(rèn)可集體經(jīng)濟(jì)組織在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，對(duì)所屬土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，然后統(tǒng)一以土地或廠房出租給企業(yè)使用，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民以股份制方式分享土地收益，形成了一種新模式。這種模式利用靈活的土地政策，通過(guò)保障建設(shè)用地吸引了投資，增強(qiáng)了地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，農(nóng)民也利用土地參與了工業(yè)化進(jìn)程，推動(dòng)了土地的進(jìn)一步升值和巨大的財(cái)富效應(yīng)。
南海模式并沒(méi)有改變土地集體所有權(quán)的性質(zhì)，土地收益始終保留在集體內(nèi)部，有效地避免了農(nóng)民被屏蔽在工業(yè)化進(jìn)程之外；同時(shí)，通過(guò)把農(nóng)民的土地承包權(quán)變?yōu)榭梢杂谰孟硎艿墓善狈旨t權(quán)，既保障了農(nóng)民對(duì)土地的收益權(quán)，又加速了農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。
（作者系北京大學(xué)地方政府研究院院長(zhǎng)） |