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作為一級基層政權，小城鎮(zhèn)處在國家政權體系的末梢，權力小、責任大、能力弱。從 1998年起，以“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機構、分流人員”為主要標志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革開始起步，但究竟應該如何繼續(xù)推進，還存在許多爭議。今年一號文件的突出亮點，就是強調推動經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的鎮(zhèn)進行行政管理體制改革，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，下放管理權限，合理設置機構和配備人員編制。
在各地的調研中，筆者發(fā)現(xiàn)，小城鎮(zhèn)行政管理體制改革的障礙性因素很多，但最根本的是政府職能錯位。作為一級政府，小城鎮(zhèn)盡管工作在基層第一線，直接面對農(nóng)民，擔負著發(fā)展重任，但普遍缺乏獨立的決策和行政權力。尤其是財政、工商、稅務、公安等部門的垂直管理，小城鎮(zhèn)的管理手段被嚴重弱化，造成“看得見的管不著、管得著的看不見”的兩難處境。
分析其中的原因，主要是縣（市）與小城鎮(zhèn)的財政分成不合理，“一定三年、包死基數(shù)、超收分成、缺額不補”的辦法束縛了小城鎮(zhèn)的積極性。包死基數(shù)是指在財政收入基數(shù)以下的所有收入，對超過基數(shù)的財政收入才進行分成，小城鎮(zhèn)因此希望基數(shù)越小越好。在決定基數(shù)和留成比重時，縣（市）名義上會與小城鎮(zhèn)協(xié)商，但也只能允許說明本鎮(zhèn)的困難以獲得體諒與照顧，并無獨立的談判權。
筆者認為，小城鎮(zhèn)在維護農(nóng)村穩(wěn)定方面的作用，是縣（市）政府無法替代的。中央政策應該更加貼近農(nóng)民以避免基層失靈，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家基層政權單位的前提下，整合包括縣派機構在內(nèi)的職能部門。從各地的情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以失靈，是因為沒有足夠的財力履行職能。因此，我認為必須規(guī)范政府間的財政轉移支付制度，提高小城鎮(zhèn)為農(nóng)村發(fā)展提供社會公共品的能力。值得注意的是，今年的一號文件明確要求提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障水平，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務職能，完善加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的財稅、投融資等配套政策。
在落實今年一號文件的具體措施上，我認為首先要確立小城鎮(zhèn)的法律地位，涉及地方自身發(fā)展的問題交由小城鎮(zhèn)自己處理。包括提供教育、醫(yī)療、文化等社會服務；制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，修建公共設施；提供和維持道路、園林、交通設施、下水道工程等公共設施；扶植鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為權力機關，應當成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策的實體議決中心。只有提高人大威信，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉才具有實質意義。這也符合《地方組織法》第九條第七款的規(guī)定，能夠保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及本屆政府對人大負責。
在調研中，筆者還注意到這樣一個現(xiàn)象，根據(jù)1984年設鎮(zhèn)的一般標準，在0.2萬~10萬人口這一相差懸殊的數(shù)值區(qū)間內(nèi)，全國共有近2萬個建制鎮(zhèn)。其中，有403個鎮(zhèn)人口超過10萬；有43個鎮(zhèn)人口超過20萬；有10個鎮(zhèn)人口超過30萬；有3個鎮(zhèn)人口超過50萬。盡管發(fā)達的小城鎮(zhèn)已經(jīng)具備很大的經(jīng)濟規(guī)模，有的甚至超過西部的一個省，但在管理機構設置和決策權限上卻完全是一個鎮(zhèn)級建制，無法配置相應的建設資金和管理人員。
針對這種情況，筆者認為，應按照今年一號文件的要求，結合小城鎮(zhèn)發(fā)展的實際狀況給予發(fā)展空間和管理職權，合理設置機構和配備人員編制。對于人口達到5萬人以上，并進入良性發(fā)展狀態(tài)的小城鎮(zhèn)，可以直接設為縣轄市，盡可能把同一經(jīng)濟區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)歸并到同一行政區(qū)域。在這方面，福建省石獅鎮(zhèn)改為石獅市就是一個成功的范例。
（作者系北京大學地方政府研究院院長） |