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政府在改革過程中過度的行政介入，可能對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的利益主體——農(nóng)民的民意表達(dá)和民意實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生“擠出”，從而使改革偏離產(chǎn)權(quán)主體的利益
在近日的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，中央再次將“夯實(shí)‘三農(nóng)’發(fā)展基礎(chǔ)，擴(kuò)大內(nèi)需增長(zhǎng)空間”作為2010年全國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)之一。
我們欣喜地看到，隨著“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，我國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系正在發(fā)生深刻的變化。在這一進(jìn)程中，各地因地制宜地開展了諸多開創(chuàng)性的探索。成都即是其中的改革先行者之一。特別是2007年被批準(zhǔn)設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，成都更是以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為突破口銳意創(chuàng)新、大膽突破，取得了明顯成效，但改革的風(fēng)險(xiǎn)和問題也日益凸顯。
隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的逐漸深入，不同利益主體間的利益重構(gòu)及其新的利益博弈，也衍生出一些新的問題，潛藏著新的風(fēng)險(xiǎn)。
風(fēng)險(xiǎn)一：18億畝耕地紅線能否守住？國(guó)家糧食安全能否保證？
成都通過建立具有強(qiáng)制性產(chǎn)權(quán)約束的農(nóng)村要素市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)以土地為核心的農(nóng)村要素市場(chǎng)流動(dòng)及其與金融資本的緊密聯(lián)系，促進(jìn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改造。這在我國(guó)耕地面積減少幅度過大、“地根緊縮”的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，其初衷無(wú)疑是好的。
但當(dāng)前成都所謂的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目絕大部分直指糧油之外的廣義農(nóng)業(yè)，特別是“一產(chǎn)營(yíng)造大環(huán)境、三產(chǎn)互動(dòng)盈收創(chuàng)利”的產(chǎn)業(yè)互動(dòng)型項(xiàng)目。同時(shí)，作為耕地保護(hù)激勵(lì)的“兩卡”（即耕保卡和社保卡）掛鉤制度創(chuàng)新，其對(duì)基本農(nóng)田與一般耕地的保護(hù)基金每年每畝僅幾十元差異，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)缺乏足夠激勵(lì)。并且，通過“兩卡”掛鉤對(duì)農(nóng)民實(shí)施經(jīng)濟(jì)約束，事實(shí)上保留了土地的保障性功能，有悖于農(nóng)民保障社會(huì)化的改革初衷；而農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的形式委托集體或政府背景的機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)模流轉(zhuǎn)時(shí)，其對(duì)土地的最終流向和用途并沒有直接話語(yǔ)權(quán)。由此，我們不得不擔(dān)憂，除了依靠強(qiáng)制性的國(guó)土規(guī)劃保住基本農(nóng)田外，18億畝耕地紅線的本義——國(guó)家糧食安全能否得到保障？
此外，成都農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證過程中，普遍存在農(nóng)用土地“賬實(shí)不符”的情況，即土地承包臺(tái)賬、農(nóng)戶承包合同、《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》記載的面積與農(nóng)戶承包的實(shí)際面積等存在較大差異。雖然成都要求按實(shí)測(cè)面積確權(quán)頒證，但受限于諸多錯(cuò)綜復(fù)雜的歷史原因，增量土地的權(quán)益歸屬不清及其轉(zhuǎn)化漏損問題無(wú)可避免。特別在各種以增量土地作為集體經(jīng)濟(jì)組織入股為創(chuàng)新亮點(diǎn)的土地集中經(jīng)營(yíng)中，更可能存在村集體組織對(duì)增量土地的直接“接管”和“控制”，其結(jié)果可能是以村集體組織名義存在的土地最終由農(nóng)村基層干部?jī)?nèi)部人控制、村集體土地和承包地打捆流轉(zhuǎn)中增量土地由“農(nóng)用變非農(nóng)用”、地方政府默許并通過村集體實(shí)現(xiàn)控制的增量土地用于滿足城市擴(kuò)張用地需求等，從而使農(nóng)民利益受損、國(guó)家可控土地實(shí)質(zhì)性減少、耕地短缺。
風(fēng)險(xiǎn)二：如何保障“失地”農(nóng)民的長(zhǎng)期利益？是否會(huì)形成新的“城市二元結(jié)構(gòu)”？
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中土地要素被激活并大宗流轉(zhuǎn)的情況下，勢(shì)必出現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地的“失地不失權(quán)”的農(nóng)民，以及因短期需要徹底放棄土地權(quán)利而真正“失地”的農(nóng)民。無(wú)論是何種方式的“失地”，改革均面臨“土地上溢出的勞動(dòng)力如何消化”的問題。
“失地不失權(quán)”的農(nóng)民將承包地作為股份集中規(guī)模流轉(zhuǎn)，進(jìn)而提高收益和社會(huì)福利的同時(shí)，也必然面臨“股份收益”的天然風(fēng)險(xiǎn)性。一旦農(nóng)業(yè)資本家經(jīng)營(yíng)不善，必將導(dǎo)致土地租金收益和股份收益不穩(wěn)定。加之經(jīng)過所謂“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”折騰的土地要再恢復(fù)大田耕作往往很難，農(nóng)民理論上的“不失權(quán)”具有現(xiàn)實(shí)的“退出”限制，其結(jié)果就是農(nóng)民的長(zhǎng)期利益得不到有效保障。而后一種“失地”農(nóng)民除獲得一次性的土地權(quán)利補(bǔ)償外，必須重新就業(yè)以獲得穩(wěn)定的足以維持未來(lái)生活的收入。當(dāng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化不能為其提供基本的生存條件、足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)和基本的福利保障時(shí)，“失地”和“變市民”更可能換來(lái)的僅僅是無(wú)業(yè)市民的身份。
風(fēng)險(xiǎn)三：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革過程中過度的政府行政主導(dǎo)是否會(huì)形成對(duì)農(nóng)民利益新的剝奪？
成都在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)中，保留了政府等級(jí)鏈條自上而下全面推動(dòng)的慣有做法。
這種政府統(tǒng)籌主導(dǎo)的改革模式在農(nóng)村確權(quán)頒證改革全面迅速鋪開和順利推行中，極大地提高了改革的組織效率和執(zhí)行力，大大節(jié)約了改革的交易成本。但是，政府在改革過程中過度的行政介入，可能對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的利益主體——農(nóng)民的民意表達(dá)和民意實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生“擠出”，從而使改革偏離產(chǎn)權(quán)主體的利益。特別是在現(xiàn)行土地“憲法”——《土地管理法》仍保留政府在農(nóng)用土地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地的土地征用中的合法壟斷權(quán)的情況下，一種潛在的風(fēng)險(xiǎn)令我們不無(wú)擔(dān)心——地方政府在面對(duì)工業(yè)化和城市發(fā)展的強(qiáng)烈沖動(dòng)時(shí)，為追求短期和局部發(fā)展的利益，沖破城市建設(shè)規(guī)劃和農(nóng)田基本建設(shè)規(guī)劃的限制，將土地流轉(zhuǎn)特別是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)再度控制、滿足政府的用地需求，從而使新一輪產(chǎn)權(quán)變革的土地流轉(zhuǎn)演化為對(duì)農(nóng)民權(quán)益的新的剝奪方式。
風(fēng)險(xiǎn)四：新型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)能否真正順應(yīng)農(nóng)民主體利益？能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展？
成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革過程中產(chǎn)生的“新三會(huì)”雖然在村民民主自治方面取得了突破性創(chuàng)新，但筆者在訪談中發(fā)現(xiàn)，“新三會(huì)”成員目前沒有任何報(bào)酬，其成員的工作熱情完全建立在榮譽(yù)感和責(zé)任心基礎(chǔ)上。這在短期內(nèi)特別是事關(guān)個(gè)人切身利益的確權(quán)頒證過程中可能還能發(fā)揮積極作用，但過往的經(jīng)驗(yàn)表明它很難提供可持續(xù)的長(zhǎng)久動(dòng)力。
沒有持續(xù)性投入和合理的剩余控制權(quán)分享機(jī)制的結(jié)果可能是兩種：一是新型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)無(wú)法維持并最終瓦解；二是新型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)新的內(nèi)部控制人，通過向土地流轉(zhuǎn)和新型集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)中尋租獲得補(bǔ)償。
這種制度設(shè)計(jì)上存在的缺陷，將難以保證新生的鄉(xiāng)村新型治理結(jié)構(gòu)走上自主發(fā)展的道路、真正擔(dān)當(dāng)起基層農(nóng)村民意表達(dá)和民意實(shí)現(xiàn)的角色，以及在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益與巨大的尋租收益間作出順應(yīng)農(nóng)民主體利益的權(quán)衡選擇，從而也難以避免對(duì)新的土地合作組織等新型集體經(jīng)濟(jì)組織在資產(chǎn)管理和利益分配上的有效監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。
（作者系西南財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師） |