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○以服務(wù)業(yè)為主體的消費(fèi)型城市的興起將成為我國(guó)城市化的一個(gè)基本趨勢(shì)
○加快推進(jìn)中西部城市群發(fā)展，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極
○按照城市化的需求，大力推進(jìn)省直管縣
○適應(yīng)城市化發(fā)展的趨勢(shì)，實(shí)施“積極的城市化政策”
近日，中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院、中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)和挪威城市區(qū)域研究所在海口聯(lián)合召開(kāi)以“城市化與城鄉(xiāng)一體化——新趨勢(shì)新挑戰(zhàn)新突破”為主題的第68次中國(guó)改革國(guó)際論壇。來(lái)自中央有關(guān)部委、研究機(jī)構(gòu)、高等院校和26個(gè)省市自治區(qū)，以及來(lái)自挪威、德國(guó)、巴西、法國(guó)、美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家的官員和學(xué)者近400人出席本次論壇。與會(huì)專(zhuān)家就城市化進(jìn)行了深入探討。
一、城市化成為我國(guó)新階段轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的主線
城市化滯后于工業(yè)化進(jìn)程是導(dǎo)致我國(guó)發(fā)展方式扭曲的重要因素。大部分專(zhuān)家認(rèn)為，盡管過(guò)去我國(guó)城市化進(jìn)程比較快，但從國(guó)際比較看，城市化滯后于工業(yè)化進(jìn)程，而且城市化質(zhì)量并不高。2008年我國(guó)城市化率不僅低于高收入國(guó)家平均水平30多個(gè)百分點(diǎn)，也低于世界平均水平4個(gè)多百分點(diǎn)。有專(zhuān)家認(rèn)為，農(nóng)民工作為產(chǎn)業(yè)工人沒(méi)有真正成為城市居民，“半拉子”的城市化既阻礙產(chǎn)業(yè)升級(jí)，又使得國(guó)內(nèi)消費(fèi)難以有效啟動(dòng)。
把推進(jìn)城市化作為擴(kuò)大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要載體。與會(huì)專(zhuān)家認(rèn)為，城市化之所以對(duì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型有決定性意義，關(guān)鍵在于它能夠解決以下幾個(gè)問(wèn)題：一是使服務(wù)業(yè)比例大幅提高；二是促進(jìn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改變；三是通過(guò)改變農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，改善資源環(huán)境問(wèn)題；四是通過(guò)發(fā)展服務(wù)業(yè)解決就業(yè)問(wèn)題。
城市化是擴(kuò)大內(nèi)需、實(shí)現(xiàn)由投資出口主導(dǎo)向消費(fèi)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。有專(zhuān)家指出，無(wú)論是形成以消費(fèi)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)格局，還是以擴(kuò)大服務(wù)業(yè)比重為重點(diǎn)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，都直接依賴(lài)于城市化的發(fā)展水平。未來(lái)5-10年我國(guó)城市化正處在由投資主導(dǎo)向消費(fèi)主導(dǎo)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，以服務(wù)業(yè)為主體的消費(fèi)型城市的興起將成為我國(guó)城市化的一個(gè)基本趨勢(shì)。如果城市化能提高10到15個(gè)百分點(diǎn)，未來(lái)5-10年我國(guó)居民消費(fèi)率有望提高15個(gè)百分點(diǎn)左右，使居民消費(fèi)率從35%提高到50%左右，最終消費(fèi)率由不到50%提高到60%左右。有專(zhuān)家通過(guò)測(cè)算表明，城市化每新增一個(gè)百分點(diǎn)，可以新增投資6.6萬(wàn)億，這可以在很大程度上替代我國(guó)10萬(wàn)億的出口，形成發(fā)展方式由投資主導(dǎo)、出口驅(qū)動(dòng)向消費(fèi)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
城市化是促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效載體。有專(zhuān)家通過(guò)計(jì)量分析表明，城市化進(jìn)程與第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)系數(shù)為0.933，與第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重相關(guān)系數(shù)為0.968，都呈現(xiàn)高度正相關(guān)。這意味著城市化發(fā)展是促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的重要手段。
推進(jìn)城市化有利于解決就業(yè)矛盾。有專(zhuān)家指出，如果在20年間讓1.3億農(nóng)民工及其家屬市民化，城市每年需要新建保障性住房650萬(wàn)套，這對(duì)鋼鐵、水泥、建材、家具、家電等57個(gè)相關(guān)行業(yè)將產(chǎn)生重要的拉動(dòng)作用，同時(shí)還將為進(jìn)城農(nóng)民新創(chuàng)造2000萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。同時(shí)，從我國(guó)就業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)的趨勢(shì)看，以城市化拉動(dòng)服務(wù)業(yè)就業(yè)比重的提高，是解決兩億多農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和就業(yè)問(wèn)題的戰(zhàn)略性舉措。
加快城市化是解決我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的根本途徑。有專(zhuān)家認(rèn)為，農(nóng)民收入之所以低下，是因?yàn)檗r(nóng)民有效工作時(shí)間少。而解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵在于加快城市化，使農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市中，提高有效工作時(shí)間，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)收入差距。不少地方專(zhuān)家的案例分析也表明，加快城市化是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的根本途徑。
二、我國(guó)進(jìn)入城市化時(shí)代，推進(jìn)城市化進(jìn)程面臨歷史性機(jī)遇
未來(lái)5-10年是我國(guó)城市化快速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。一般來(lái)說(shuō)，城市化率達(dá)到50%，標(biāo)志著城市化國(guó)家的初步形成。2008年我國(guó)城市化率達(dá)到45.68%，正處于向城市化國(guó)家邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。有專(zhuān)家指出，第一，我國(guó)進(jìn)入城市化時(shí)代。未來(lái)5-10年城市化率有望提高10個(gè)百分點(diǎn)左右，達(dá)到55%-60%。如果這個(gè)時(shí)期城鄉(xiāng)一體化的體制改革和政策調(diào)整有重大突破，城市化率有可能提高15個(gè)百分點(diǎn)左右，達(dá)到60%-65%。同時(shí)，我國(guó)進(jìn)入城市化從局部突破到全面推進(jìn)的重要時(shí)期，東中西部城市化將齊頭并進(jìn)。也有專(zhuān)家認(rèn)為，我國(guó)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，使以滿(mǎn)足“住、行”為主的工業(yè)化鏈條明顯拉長(zhǎng)，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)城市化的快速發(fā)展，因此未來(lái)20年是工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展期。
以多種途徑推進(jìn)城市化進(jìn)程。與會(huì)大部分的共識(shí)是，不同地區(qū)的資源稟賦不同、發(fā)展階段不同，推進(jìn)城市化沒(méi)有一個(gè)固定的模式，新時(shí)期我們需要通過(guò)多種途徑來(lái)推進(jìn)城市化進(jìn)程。
大力發(fā)展服務(wù)業(yè)是促進(jìn)城市化進(jìn)程的路徑之一。有專(zhuān)家指出，工業(yè)化是城市化的主要?jiǎng)恿κ呛翢o(wú)疑問(wèn)的，但是工業(yè)化不是城市化的唯一道路。服務(wù)業(yè)可以帶來(lái)城市化。有專(zhuān)家提出，在發(fā)展早期，城市化主要依賴(lài)于工業(yè)化推動(dòng)；但發(fā)展到一定程度后，服務(wù)業(yè)將成為城市化的主要?jiǎng)恿Α?BR> 加快推進(jìn)中西部城市群發(fā)展，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。有專(zhuān)家指出，當(dāng)前我國(guó)城市化進(jìn)程，中西部地區(qū)發(fā)展空間巨大。以武漢城市圈、長(zhǎng)株潭城市群為代表的中部六大城市群正在全面推進(jìn)；成都、重慶等西部城市群的發(fā)展相當(dāng)快，將拉動(dòng)西部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，成為連接?xùn)|部地區(qū)與世界其他地區(qū)的重要接口。也有專(zhuān)家指出，未來(lái)幾年，加快城市化進(jìn)程的最優(yōu)選擇是在中西部地區(qū)培育類(lèi)似長(zhǎng)三角和珠三角的經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)極，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動(dòng)中西部地區(qū)城市群的發(fā)展，進(jìn)而加快全國(guó)的城市化進(jìn)程。
把發(fā)展中小城鎮(zhèn)作為城市化的重點(diǎn)。有專(zhuān)家指出，需要考慮在“十二五”規(guī)劃中重點(diǎn)解決發(fā)展中小城鎮(zhèn)的問(wèn)題。與繼續(xù)發(fā)展大城市相比，同樣的財(cái)政資源、土地資源在中小城鎮(zhèn)可以提供更多的就業(yè)、稅收、社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，讓更多群眾分享公共服務(wù)機(jī)會(huì)。發(fā)展中小城鎮(zhèn)，不僅是解決城和鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，也是最終解決城市化成本過(guò)高問(wèn)題的關(guān)鍵。
按照城市化的需求，大力推進(jìn)省直管縣。對(duì)省直管縣，與會(huì)專(zhuān)家有不同看法，但總體上認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市化的需求，在總體肯定省直管縣和總體否定市管縣的基礎(chǔ)上，因地制宜地推進(jìn)省直管縣進(jìn)程。有專(zhuān)家指出，在農(nóng)業(yè)地區(qū)可以實(shí)施省直管縣；在比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，如江蘇、浙江等百?gòu)?qiáng)縣地區(qū)可以考慮大城市戰(zhàn)略。也有專(zhuān)家指出，如果大量農(nóng)民工在縣城居住、工作，其成本比在大城市低得多；而且在省直管縣中強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，做大縣域經(jīng)濟(jì)，可以形成中國(guó)未來(lái)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極。
三、適應(yīng)城市化時(shí)代的發(fā)展需求，加大政策調(diào)整和體制改革力度
“十二五”應(yīng)實(shí)施積極的城市化政策。加快推進(jìn)城市化成為與會(huì)專(zhuān)家共識(shí)。有專(zhuān)家認(rèn)為，新階段必須加快推進(jìn)城市化進(jìn)程，降低人口和勞動(dòng)力中農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)就業(yè)的比例，以適應(yīng)GDP中日益快速下降的農(nóng)業(yè)增加值份額。有專(zhuān)家提出，推進(jìn)城市化需要打破似是而非的疑慮。第一，不必?fù)?dān)心貧民窟。實(shí)踐表明，印度等國(guó)家貧民窟問(wèn)題的出現(xiàn)，根源在于缺乏管理。第二，不要陶醉于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。如果沒(méi)有城市化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化后農(nóng)民富余時(shí)間會(huì)更多，可能帶來(lái)的問(wèn)題也更多。第三，不要被資源約束所嚇倒，特別是土地資源。如果實(shí)施積極城市化政策，推進(jìn)撤鄉(xiāng)并村，可以節(jié)約大面積土地。第四，不要低估我國(guó)城市化的潛力。調(diào)研顯示，贛州的一個(gè)鎮(zhèn)在短短5年內(nèi)就由2400多人增加到1.3萬(wàn)人。有專(zhuān)家建議，從我國(guó)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，適應(yīng)城市化發(fā)展的趨勢(shì)，應(yīng)該實(shí)施“積極的城市化政策”。
按照加快城市化進(jìn)程的要求推進(jìn)行政管理體制改革和行政區(qū)劃調(diào)整。與會(huì)專(zhuān)家指出，現(xiàn)行的行政體制不利于推進(jìn)城市化進(jìn)程。第一，容易形成地方政府的自身利益最大化為目標(biāo)；第二，容易阻礙城市“集聚功能”和“輻射功能”；第三，容易導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局的困難。有專(zhuān)家指出，當(dāng)前，城鄉(xiāng)一體化和城市化對(duì)行政管理體制改革已經(jīng)形成倒逼機(jī)制，某些不合理的行政體制安排成為制約城市化發(fā)展的重要因素。以浙江義烏、江蘇昆山等在內(nèi)的全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣為例，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力遠(yuǎn)超過(guò)中西部一般地級(jí)市，但現(xiàn)有的行政編制基本上是按照縣級(jí)標(biāo)準(zhǔn)配置，行政管理體制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的實(shí)際要求嚴(yán)重不適應(yīng)。現(xiàn)在無(wú)論是城市群、大城市發(fā)展還是省直管縣，都迫切要求根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的趨勢(shì)，對(duì)行政管理體制盡快做出某些重大調(diào)整。
推進(jìn)中央與地方的合理分權(quán)，賦予地方政府一定的城市發(fā)展自主權(quán)。有專(zhuān)家認(rèn)為，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市化，需要加快推進(jìn)各級(jí)政府合理分權(quán)，使地方政府有一定的城市發(fā)展自主權(quán)。例如，當(dāng)前從理順省縣關(guān)系的角度來(lái)說(shuō)，首要的問(wèn)題便是省級(jí)政府把大量行政審批權(quán)限，包括審批權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)等下放到縣級(jí)行政單位。此外，也有專(zhuān)家提出，我國(guó)的縣級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置不科學(xué)，造成了地方行政資源與經(jīng)濟(jì)資源的配置不合理，可考慮通過(guò)少部分縣升格為地級(jí)市、適當(dāng)合并規(guī)模過(guò)小的縣、逐步減少鎮(zhèn)鄉(xiāng)建制、創(chuàng)新市制來(lái)減少層級(jí)。
四、新階段城市化需要從“行政主導(dǎo)”向“經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)與行政推動(dòng)相結(jié)合”轉(zhuǎn)變
行政主導(dǎo)城市化在取得明顯成效的同時(shí)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)日益不相適應(yīng)。與會(huì)專(zhuān)家指出，政府對(duì)于城市發(fā)展的作用十分重要，但是行政主導(dǎo)的城市化有兩面性，在推動(dòng)城市化發(fā)展的同時(shí)，也成為城市化快速發(fā)展的重要制約。在未來(lái)5～10年的城市化將由行政主導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)轉(zhuǎn)型，不放棄政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，城市化時(shí)代的轉(zhuǎn)型和改革是很困難的，甚至是不可能的。
在政府有效作用下，盡快形成經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市化新格局。有專(zhuān)家指出，需要培育社會(huì)和市場(chǎng)對(duì)城市化的需求，以社會(huì)需求和市場(chǎng)需求推進(jìn)城市化。城市化不是單靠行政推動(dòng)就能完成的，缺乏市場(chǎng)動(dòng)力的城市化很難推進(jìn)。也有專(zhuān)家指出，無(wú)論以哪種方式推進(jìn)城市化，都要突出經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的本質(zhì)。第一，以經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的大城市快速發(fā)展；第二，以經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市群的合理布局；第三，以經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的新興城市的興起；第四，以經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市帶的形成。
加快城市化重在推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型。與會(huì)專(zhuān)家就打破城市化進(jìn)程的體制障礙進(jìn)行了廣泛探討，涉及城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)、農(nóng)村土地制度、戶(hù)籍制度、公共服務(wù)體制等諸多方面，討論比較深入的是推進(jìn)城市化與政府轉(zhuǎn)型的內(nèi)在聯(lián)系。也有專(zhuān)家指出，農(nóng)村土地、農(nóng)民工、農(nóng)村金融三大要素都呈現(xiàn)出由農(nóng)村向城市流動(dòng)的格局，這主要不是“看不見(jiàn)的手”的作用，而是“看得見(jiàn)的手”配置的結(jié)果。通過(guò)這三個(gè)渠道，每年從農(nóng)村拿走的資源要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于各級(jí)政府給予農(nóng)村的。因此，這個(gè)發(fā)展思路不打破、政府轉(zhuǎn)型不推進(jìn)，城市化有可能使城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。 |