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根據(jù)《政府采購法》設(shè)立的政府集中采購機(jī)構(gòu)，幾年來在提高財政資金的使用效益，維護(hù)國家和社會公共利益；規(guī)范政府采購行為，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益等方面，都發(fā)揮了重大作用。但對于“每個市、自治州以上人民政府可以設(shè)立多少集中采購機(jī)構(gòu)”“市、自治州以下人民政府是否可以設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)”、“集中采購機(jī)構(gòu)的行政隸屬關(guān)系是怎樣的”、“集中采購機(jī)構(gòu)運(yùn)營的資金由誰承擔(dān)”、“集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)該具備怎樣的資格和能力”“各類采購機(jī)構(gòu)如何劃分采購范圍”等問題《政府采購法》沒有做具體回答。各地區(qū)根據(jù)對政府采購工作的認(rèn)識和自身的實際情況進(jìn)行摸索，因而形成了目前集中采購機(jī)構(gòu)行政級別不一、隸屬關(guān)系各異、預(yù)算體制不同、采購規(guī)模迥異、采購水平懸殊的尷尬局面。
目前，因上述局面而導(dǎo)致的比較突出的問題有：一、集中采購機(jī)構(gòu)沒有統(tǒng)一的上級管理部門。與一般采購不同的是，除了實現(xiàn)采購的經(jīng)濟(jì)功能，政府采購是一項政策性極強(qiáng)的制度，在我國當(dāng)前所處的歷史時期承擔(dān)著重要而特殊的歷史使命，如宏觀調(diào)控、支持國貨、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、保護(hù)環(huán)境等。與此相關(guān)的采購政策和實施細(xì)則都在探索嘗試之中。而啟動加入GPA的程序，又給中國的政府采購領(lǐng)域帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，而目前集中采購機(jī)構(gòu)這種“有紀(jì)律、無(統(tǒng)一)組織”的局面無論對于采購信息的“上傳”還是政策指令的“下達(dá)”，無論對于采購過程和結(jié)果質(zhì)量控制還是對于集中采購機(jī)構(gòu)的管理和考核都是非常不利的。二、集中采購機(jī)構(gòu)數(shù)量過多，使得本應(yīng)集中的采購分散化。目前，市、縣一級設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)已成為普遍現(xiàn)象，加上部門集中采購以及社會中介機(jī)構(gòu)的“分羹效應(yīng)”，導(dǎo)致雖然我國政府采購的總規(guī)模呈飛速上升趨勢，但是其中由集中采購機(jī)構(gòu)完成的采購比例卻在下降。這種現(xiàn)象，不利于發(fā)揮政府采購的規(guī)模效益，也有損于政府采購政策功能的實現(xiàn)。與此同時，一些財政支出金額較小的地區(qū)設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致了資金浪費、人員冗余、效率低下等問題。三、集中采購機(jī)構(gòu)的管理水平參差不齊。集中采購機(jī)構(gòu)的上級單位不同，經(jīng)費來源不同，管理模式不同，人員素質(zhì)不同，對政府采購工作的認(rèn)識也不同。這種狀況，影響的不僅僅是政府采購的效率和效益，因為它們相同和相似的名稱和承擔(dān)的工作，會導(dǎo)致由于個別采購機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力或職業(yè)道德問題而帶來的工作失誤或違法犯罪現(xiàn)象，而影響全社會對政府采購工作的整體評價，破壞政府采購的公信力和執(zhí)行環(huán)境。
面對種種問題，很多地方政府都在做著積極的探索工作，一些地區(qū)，尤其是原本交易量不足的縣、市，將集中采購機(jī)構(gòu)撤并，將政府采購中心與產(chǎn)權(quán)交易中心等“重組”為資源交易中心或公共服務(wù)平臺。這既可以看作是對政府集中采購機(jī)構(gòu)的減員增效的改革實踐，更深層的含義是以此為突破口，打破行業(yè)分割和行政分割的利益格局，為建立建設(shè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公開公平、廉潔高效的行政管理體制而進(jìn)行有益的嘗試。
當(dāng)然，我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，原有的行政管理格局也有很大差別。對于政府集中采購機(jī)構(gòu)的下一步發(fā)展，在短時間內(nèi)，還看不到一個放之四海而皆準(zhǔn)的解決方案。在制度安排方面，筆者期待著以下方面的調(diào)整和完善：
盡快出臺政府集中采購機(jī)構(gòu)管理辦法。其中一項重要內(nèi)容是為政府集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)立劃定標(biāo)準(zhǔn)，對采購規(guī)模、合同數(shù)量、人員數(shù)量和資格等方面做出規(guī)定，對達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)予以撤銷。
統(tǒng)一集中采購機(jī)構(gòu)的行政隸屬關(guān)系。可以由同級人民政府管理，讓其“回歸”財政部門管理也并非不可考慮。盡管“管采分離”已經(jīng)得到了非常廣泛的認(rèn)同，筆者對其理論基礎(chǔ)和實踐中的成效還是抱有懷疑態(tài)度。政府采購與部門預(yù)算制度、國庫集中支付制度密切相關(guān)。筆者認(rèn)為在政府采購中最重要的并不是“管”和“采”的分離問題，而是確保處理爭端爭議的機(jī)構(gòu)的獨立性和公正性的問題。如能充分認(rèn)識到政府采購的重要性，也可設(shè)立全國政府采購委員會，統(tǒng)一歸口管理全國政府采購的相關(guān)工作。
統(tǒng)一集中采購機(jī)構(gòu)的預(yù)算體制。目前集中采購機(jī)構(gòu)主要有全額撥款、自收自支、差額撥款三種預(yù)算體制，各有優(yōu)缺點。應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)研以及統(tǒng)一隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)一，并進(jìn)一步完善對集中采購機(jī)構(gòu)的績效評估體系。
擴(kuò)大政府集中采購規(guī)模和比重，對部門集中采購和社會中介采購進(jìn)行規(guī)范。部門集中采購和社會中介采購是對集中采購制度的削弱。應(yīng)對其范圍進(jìn)行規(guī)范，對其規(guī)模進(jìn)行控制。只有這樣，才能充分發(fā)揮政府采購的經(jīng)濟(jì)效益、政策功能和社會效益。
搞好集中采購機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，加強(qiáng)政府采購從業(yè)人員的教育和培訓(xùn)。政府采購專業(yè)性、政策性、技術(shù)性很強(qiáng)，對從業(yè)人員的理論水平、實際操作水平和思想道德水平都提出了很高的要求，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)的教育和培訓(xùn)，并逐步推行執(zhí)業(yè)資格制度。
以集中采購機(jī)構(gòu)改革為突破口，推進(jìn)公共部門改革。在政府的組織協(xié)調(diào)下，包括土地、國資、礦產(chǎn)、建設(shè)等部門在內(nèi)的涉及交易的公共部門，應(yīng)以社會需求為出發(fā)點，打破條塊分割，對政府治理的理念、原則、結(jié)構(gòu)、行為等進(jìn)行改革，提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新能力，為社會和公眾提供經(jīng)濟(jì)、高效、規(guī)范、有序、高質(zhì)量的服務(wù)。
(作者為國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長)
[相關(guān)鏈接]政府采購法相關(guān)條文
第16條集中采購機(jī)構(gòu)為采購代表理機(jī)構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)。
集中采購機(jī)構(gòu)是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜。
第17條集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購活動，應(yīng)當(dāng)符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務(wù)良好的要求。
第18條采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集中采購機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購。 |