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9月1日，工人正在上海世博會中國館屋頂安裝單晶光伏組件。中國館和主題館兩個場館的太陽能總裝機容量達(dá)3127千瓦。建成后年均可發(fā)電284萬度，每年可節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤1000噸，年均減排二氧化碳約2500噸，二氧化硫84噸，氮氧化物42噸，煙塵762噸。新華社記者任瓏 攝 |
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6月12日，美國總統(tǒng)氣候變化問題特使托德·斯特恩在華盛頓美國國務(wù)院召開新聞發(fā)布會，介紹他此前對中國的訪問情況。斯特恩說，中國對發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的承諾以及在發(fā)展經(jīng)濟(jì)時已采取和正采取的限制溫室氣體排放措施令他印象深刻。新華社記者蔣國鵬
攝 | 氣候變化問題作為重大的全球性問題，既具有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義，又事關(guān)中美兩國現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)利益。今年7月底舉行的中美首輪戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話，首次將氣候變化問題列入對話的重要議題，備受國際社會關(guān)注，也成為中美關(guān)系中新的亮點。日前，一些學(xué)者、專家在北京舉行研討會，對中美氣候合作進(jìn)行了探討。
專家認(rèn)為,中美加強氣候合作事關(guān)發(fā)展中美關(guān)系和國際應(yīng)對氣候變化進(jìn)程兩個大局，具有不少共同利益和一定基礎(chǔ)，但也存在不少分歧和障礙，在落實雙方達(dá)成的加強能源、氣候變化和環(huán)境合作諒解備忘錄方面也有不小難度。在中美氣候合作中我國宜趨利避害，在防范美國借減排問題壓制中國發(fā)展的同時，積極推進(jìn)我國技術(shù)創(chuàng)新。
中美加強氣候合作事關(guān)兩個大局，成為中美關(guān)系中的新亮點，也為國際社會所樂見
中國社科院城市發(fā)展環(huán)境研究中心副研究員陳迎等專家認(rèn)為，對于中美氣候合作，應(yīng)從發(fā)展中美關(guān)系和國際應(yīng)對氣候變化進(jìn)程這兩個大局來加以看待。
從發(fā)展中美關(guān)系的大局來看，中美加強氣候合作說明，與政治議題和經(jīng)貿(mào)議題相比，能源和氣候變化議題在中美關(guān)系中的地位上升，成為新的亮點和“黏合劑”。
從美國對華政策看，奧巴馬政府上臺后對美國氣候政策做出積極調(diào)整，是對國內(nèi)選民和國際社會的回應(yīng)，氣候變化已成為其內(nèi)政外交的結(jié)合點。早在奧巴馬政府上臺之前，美國多家智庫就為新政府準(zhǔn)備好了加強中美能源和氣候變化合作的路線圖。他們一致認(rèn)為能源和氣候變化領(lǐng)域?qū)⒊蔀橹忻狸P(guān)系中的新亮點，提出加強雙邊合作應(yīng)對氣候變化的具體領(lǐng)域和關(guān)鍵技術(shù)，并建議召開有關(guān)清潔能源的中美峰會。這些智庫與美國政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，在政治決策中具有不可低估的影響力。
從國際應(yīng)對氣候變化進(jìn)程的大局來看，中美氣候合作對多邊國際氣候合作和談判進(jìn)程具有重要影響。聯(lián)合國哥本哈根氣候變化會議日益臨近，這次會議的多邊談判能否成功，不僅需要主要大國在氣候變化問題上的國內(nèi)政策做出積極轉(zhuǎn)變，也需要主要大國之間就此達(dá)成雙邊協(xié)議，這樣才可能為陷入僵局的國際多邊氣候談判注入新的活力。因此，中美將氣候變化問題納入對話議題，對國際社會而言是一種期望，也被國際社會視為一種積極的信號。在某種程度上，國際社會普遍樂見中美加強氣候合作。
中美開展能源和氣候合作具有不少共同利益和一定基礎(chǔ)
中美在能源、環(huán)境和應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的合作已有相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)。在此前舉行的中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話中，雙方已將能源與環(huán)境列為六大關(guān)鍵合作領(lǐng)域之一，并簽署了《能源和環(huán)境合作十年框架協(xié)議》，并針對確立的優(yōu)先合作領(lǐng)域陸續(xù)制定了項目及實施路線圖。從2003年起，中美召開雙邊氣候變化工作組會議。2005年美國倡導(dǎo)成立的“亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴計劃”和2007年起美國主導(dǎo)召開的“主要經(jīng)濟(jì)體能源與氣候變化會議”等多邊國際氣候機制，中國都參與其中。
陳迎等專家認(rèn)為，中美進(jìn)一步加強能源與氣候變化領(lǐng)域的合作有廣泛的共同利益，對穩(wěn)定和發(fā)展新型中美關(guān)系具有積極的作用。
首先，奧巴馬政府的首要任務(wù)是應(yīng)對金融危機和經(jīng)濟(jì)衰退，并為此提出綠色復(fù)蘇計劃，將新能源技術(shù)作為增加就業(yè)和刺激經(jīng)濟(jì)的新的增長點。中國在實現(xiàn)保增長目標(biāo)的同時，也必須加強節(jié)能減排，并借此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。美國十分看重中國加強節(jié)能減排將創(chuàng)造的巨大清潔能源市場需求。
其次，中美都是溫室氣體排放大國，美國作為唯一的超級大國，奧巴馬政府調(diào)整氣候政策，也有爭奪氣候變化的國際話語權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)地位方面的考慮。而中國的快速發(fā)展，也使得國際社會要求中國承擔(dān)更多與自身發(fā)展水平相適應(yīng)的國際義務(wù)的壓力不斷增加。
此外，保障能源安全也是中美兩國面臨的共同挑戰(zhàn)。中美兩國通過氣候合作，加快減排技術(shù)以及新能源技術(shù)的創(chuàng)新，無疑有利于兩國應(yīng)對能源安全方面的挑戰(zhàn)。
中美加強能源和氣候合作仍然存在不少問題和障礙
由于政治制度、經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平以及戰(zhàn)略利益的不同，中美加強能源和氣候合作也不可避免地面臨一些困難和障礙。美國社會普遍認(rèn)為，中國沒有承擔(dān)減排義務(wù)，通過不公平競爭搶走了美國的就業(yè)機會，致使美國近來貿(mào)易保護(hù)主義傾向有所抬頭。奧巴馬政府雖然調(diào)整了美國在氣候變化問題上的政策立場，但同時堅持把中國捆住，要求中國做“負(fù)責(zé)任的利益攸關(guān)方”，承擔(dān)更多的“全球性責(zé)任”。而中國作為發(fā)展中國家，參與國際合作的優(yōu)先領(lǐng)域是提高技術(shù)和管理水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。因此，中美之間在這個問題上存在一種既合作又競爭的微妙關(guān)系。
具體到氣候談判的關(guān)鍵議題，中美之間存在較大的分歧。
在減排目標(biāo)上，中國要求發(fā)達(dá)國家2020年在1990年基礎(chǔ)上至少減排40%，而根據(jù)美國最近通過的《清潔能源與安全法案》，美國選擇2005年為基年，到2012年減排3%(相當(dāng)于在1990年基礎(chǔ)上增加排放12%)，到2020年減排17%(相當(dāng)于在1990年基礎(chǔ)上減排4%)，到2050年減排83%(相當(dāng)于在1990年基礎(chǔ)上減排80%)。但是，美國制定的這個長期減排目標(biāo)不僅能否實現(xiàn)令人懷疑，而且這些目標(biāo)完全可能在其政府輪替后根本不算數(shù)，因此并不可信。美國對減排的經(jīng)濟(jì)影響仍心存疑慮，對制定近期目標(biāo)非常謹(jǐn)慎。不僅如此，美國還試圖以部門為突破口，壓中國承擔(dān)更多減排義務(wù)。
在技術(shù)和資金方面，中國要求發(fā)達(dá)國家更好地履行《聯(lián)合國氣候變化框架公約》規(guī)定的義務(wù)，向發(fā)展中國家優(yōu)惠轉(zhuǎn)讓低碳技術(shù)，提供額外的資金援助，并在談判中提出了一整套加強技術(shù)轉(zhuǎn)讓機制的建議，提出發(fā)達(dá)國家每年拿出GDP的0.5%-1.0%用于幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化。而美國等發(fā)達(dá)國家則淡化政府的作用，強調(diào)技術(shù)都由私人部門掌握，涉及知識產(chǎn)權(quán)問題，技術(shù)轉(zhuǎn)讓更多應(yīng)靠商業(yè)途徑取得，而發(fā)展中國家保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)不力造成技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面的障礙。
在適應(yīng)問題上，中國強調(diào)減排和適應(yīng)并重，適應(yīng)對發(fā)展中國家更為緊迫，要求發(fā)達(dá)國家提供技術(shù)和資金幫助。而美國等發(fā)達(dá)國家則強調(diào)適應(yīng)行動是在當(dāng)?shù)匕l(fā)生的，不具有全球利益，將適應(yīng)視為發(fā)展中國家自己的事情，不愿意提供技術(shù)和資金支持。
在碳關(guān)稅問題上，自美國眾議院今年6月底通過包含向進(jìn)口產(chǎn)品征收“碳關(guān)稅”的《清潔能源與安全法案》后，盡管參議院尚未表決，專家也估計美國未來真正實施“碳關(guān)稅”的可能性并不大，但這一問題已成為中美貿(mào)易中的熱點話題。倘若發(fā)達(dá)國家征收碳關(guān)稅，無疑有以保護(hù)環(huán)境為名、行貿(mào)易保護(hù)主義之實的嫌疑。
專家們認(rèn)為，碳關(guān)稅是針對可能產(chǎn)生的碳泄漏提出的，從理論上講有一定的合理性，也有希望在WTO逐步合法化，因此在發(fā)達(dá)國家得到廣泛的支持，美國立法包含這一條款也是為了爭取國內(nèi)利益集團(tuán)的支持。但關(guān)鍵是，碳泄漏的程度是有爭議的，現(xiàn)實檢測也很困難，采用碳關(guān)稅校正碳泄漏很難適度。作為單邊貿(mào)易措施，一旦引發(fā)雙方的貿(mào)易戰(zhàn)，對雙方的損害都很大，后果不可控制。在多邊國際氣候談判進(jìn)程中，則只會加劇南北對立，阻礙談判進(jìn)程。而且，不同國家之間減排努力的可比性也很難衡量。印度在今年8月第三次波恩氣候變化非正式會議上提出，未來哥本哈根達(dá)成的國際協(xié)定，可明確以法律條款禁止任何國家對尚未承擔(dān)減排義務(wù)的國家進(jìn)行征收碳關(guān)稅等貿(mào)易制裁的手段。
中美關(guān)于加強能源、氣候變化和環(huán)境合作的諒解備忘錄落實起來難度不小
專家們認(rèn)為，此次中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話就兩國加強能源、氣候變化和環(huán)境合作達(dá)成了一個諒解備忘錄，這是一個好的開端，但距離實質(zhì)性的成果還很遠(yuǎn)，將來的落實更有難度。要真正落實備忘錄并取得成效，僅有政治上的共識、制度化的對話機制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，關(guān)鍵是確定重點合作領(lǐng)域和采取具體行動，尤其是落實資金和轉(zhuǎn)讓相關(guān)技術(shù)，在這方面美國未必有誠意。2005年美國主導(dǎo)成立了“亞太六國清潔能源和氣候伙伴關(guān)系計劃”，但因沒有相應(yīng)資金的投入現(xiàn)已偃旗息鼓，就是前車之鑒。要美國政府拿納稅人的錢資助其他國家應(yīng)對氣候變化，從美國法律制度和決策程序看也是不可能的。
加強更廣泛的國際多邊合作，主動確定優(yōu)先合作領(lǐng)域，推動技術(shù)創(chuàng)新
專家們還就中美氣候合作及國際氣候變化問題提出了一些對策建議。
一是在加強中美氣候合作的同時也要推進(jìn)國際多邊合作。
陳迎等專家認(rèn)為，治理國際氣候變化問題僅靠中美兩個大國是不夠的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》是解決氣候變化問題的一個合適的框架，作為國際氣候談判的重要基礎(chǔ)不可動搖，任何框架外的雙邊或多邊合作機制，只能作為框架內(nèi)談判的一種有益的補充。因此我國在加強中美氣候合作的同時，必須加強更廣泛的國際多邊合作，加強與發(fā)展中國家的政策協(xié)調(diào)。
二是主動確定優(yōu)先合作領(lǐng)域，注重合作實效。
中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國研究所所長袁鵬等專家認(rèn)為，此次中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話就能源與氣候變化議題展開探討，重在加強互信，建立制度化的對話機制，但并不一定能解決實質(zhì)性問題。鑒于雙方在氣候變化問題上的分歧和關(guān)注點不同，中美氣候合作在求同存異、務(wù)實合作、尋求共贏的同時，出現(xiàn)分歧和交鋒在所難免。
建議主動確定切合中國可持續(xù)發(fā)展需要的優(yōu)先領(lǐng)域，列出技術(shù)清單，開展務(wù)實的技術(shù)研發(fā)和示范，并落到實處。例如，可將美國提出的清潔煤技術(shù)作為兩國合作的優(yōu)先領(lǐng)域。
三是在推動減排的同時推動技術(shù)創(chuàng)新。
國務(wù)院發(fā)展研究中心世界發(fā)展研究所副所長丁一凡等專家認(rèn)為，中美進(jìn)行氣候合作，美國有自己的意圖，將氣候問題作為制約中國的一張牌，利用中國的市場和風(fēng)險投資來開發(fā)美國的節(jié)能減排技術(shù)，在國際氣候變化談判中取得主導(dǎo)地位和話語權(quán)。
清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心研究員周世儉認(rèn)為，今后五年到十年，美國可能將主要靠溫室氣體減排、二氧化碳排放配額來制約中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。美國現(xiàn)在的策略，一是要求中國和美國、歐洲、日本等西方發(fā)達(dá)國家一樣承擔(dān)減排責(zé)任，二是要分化中國和發(fā)展中國家。而中國現(xiàn)在正處于工業(yè)化中期，重工業(yè)在持續(xù)增加，能源密集度在不斷提高。
新華社世界問題研究中心研究員李長久等專家建議，我國一方面要積極參與國際多邊氣候談判，堅持聯(lián)合國的框架協(xié)議。另一方面也應(yīng)主動開發(fā)代替化石燃料的新技術(shù)和新能源，既減少排放，又推動技術(shù)創(chuàng)新，積極搶占新能源技術(shù)的制高點。
新華社世界問題研究中心研究員楊元華等專家認(rèn)為，現(xiàn)在氣候變化問題的主導(dǎo)權(quán)掌握在西方國家手里，它們實際上是想建立一個由西方控制的氣候變化秩序。可以預(yù)料，在最近兩個月內(nèi)將先后在泰國曼谷和西班牙巴塞羅那舉行的兩次聯(lián)合國氣候變化談判會議上，各國將亮出自己在氣候變化和減排問題上的底牌。屆時，將于年底舉行的聯(lián)合國哥本哈根氣候變化會議成功與否，將基本可以看出端倪。我們應(yīng)仔細(xì)研究，及早應(yīng)對。
［背景資料］
《京都議定書》
為了人類免受氣候變暖的威脅，1997年12月，在日本京都召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方第三次會議通過了旨在限制發(fā)達(dá)國家溫室氣體排放量以抑制全球變暖的《京都議定書》。
《京都議定書》規(guī)定，到2010年，所有發(fā)達(dá)國家二氧化碳等6種溫室氣體的排放量，要比1990年減少5.2%。具體說，各發(fā)達(dá)國家從2008年到2012年必須完成的削減目標(biāo)是：與1990年相比，歐盟削減8%、美國削減7%、日本削減6%、加拿大削減6%、東歐各國削減5%至8%。新西蘭、俄羅斯和烏克蘭可將排放量穩(wěn)定在1990年水平上。議定書同時允許愛爾蘭、澳大利亞和挪威的排放量比1990年分別增加10%、8%和1%。
《京都議定書》需要在占全球溫室氣體排放量55%以上的至少55個國家批準(zhǔn)，才能成為具有法律約束力的國際公約。中國于1998年5月簽署并于2002年8月核準(zhǔn)了該議定書。美國人口僅占全球人口的3%至4%，而排放的二氧化碳卻占全球排放量的25%以上，為全球溫室氣體排放量最大的國家。美國曾于1998年簽署了《京都議定書》。但2001年3月，布什政府以“減少溫室氣體排放將會影響美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展”和“發(fā)展中國家也應(yīng)該承擔(dān)減排和限排溫室氣體的義務(wù)”為借口，宣布拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》。
2005年2月16日，《京都議定書》正式生效。這是人類歷史上首次以法規(guī)的形式限制溫室氣體排放。
為了促進(jìn)各國完成溫室氣體減排目標(biāo)，議定書允許采取以下四種減排方式：一、兩個發(fā)達(dá)國家之間可以進(jìn)行排放額度買賣的“排放權(quán)交易”，即難以完成削減任務(wù)的國家，可以花錢從超額完成任務(wù)的國家買進(jìn)超出的額度。二、以“凈排放量”計算溫室氣體排放量，即從本國實際排放量中扣除森林所吸收的二氧化碳的數(shù)量。三、可以采用綠色開發(fā)機制，促使發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家共同減排溫室氣體。四、可以采用“集團(tuán)方式”，即歐盟內(nèi)部的許多國家可視為一個整體，采取有的國家削減、有的國家增加的方法，在總體上完成減排任務(wù)。
《聯(lián)合國氣候變化框架公約》
《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UnitedNationsFrameworkConventiononClimateChange，簡稱《框架公約》)是1992年5月22日聯(lián)合國政府間談判委員會就氣候變化問題達(dá)成的公約，于1992年6月4日在巴西里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會(地球首腦會議)上通過。它是世界上第一個為全面控制二氧化碳等溫室氣體的排放，以應(yīng)對全球氣候變暖給人類經(jīng)濟(jì)和社會帶來不利影響的國際公約，也是國際社會在對付全球氣候變化問題上進(jìn)行國際合作的一個基本框架。1994年3月21日公約正式生效。
公約由序言及26條正文組成。這是一個有法律約束力的公約，旨在控制大氣中二氧化碳、甲烷和其他造成“溫室效應(yīng)”的氣體的排放，將溫室氣體的濃度穩(wěn)定在使氣候系統(tǒng)免遭破壞的水平上。公約對發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家規(guī)定的義務(wù)以及履行義務(wù)的程序有所區(qū)別。公約要求發(fā)達(dá)國家作為溫室氣體的排放大戶，采取具體措施限制溫室氣體的排放，并向發(fā)展中國家提供資金以支付他們履行公約義務(wù)所需的費用。而發(fā)展中國家只承擔(dān)提供溫室氣體源與溫室氣體匯的國家清單的義務(wù)，制訂并執(zhí)行含有關(guān)于溫室氣體源與匯方面措施的方案，不承擔(dān)有法律約束力的限控義務(wù)。公約建立了一個向發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)，使其能夠履行公約義務(wù)的資金機制。
［相關(guān)鏈接］
中國主動迎接“低碳經(jīng)濟(jì)”
我國在“十一五”規(guī)劃中，設(shè)定了5年內(nèi)“單位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%”的節(jié)能減排約束性目標(biāo)。《2009中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告》提出了2020年的發(fā)展目標(biāo)：單位GDP能耗比2005年降低40%至60%，單位GDP的二氧化碳排放降低50%左右。今年上半年提出加大扶持新能源和節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)的新舉措，力爭使其成為新的經(jīng)濟(jì)增長點。
“碳關(guān)稅”成中美分歧焦點
所謂“碳關(guān)稅”，是指對高耗能的產(chǎn)品進(jìn)口征收特別的二氧化碳排放關(guān)稅。美國能源部部長朱棣文在其就職不久后公開表示，如果其他國家沒有實施溫室氣體強制減排措施，那么美國將征收“碳關(guān)稅”，這有助于避免使美國制造業(yè)處于不公平的競爭狀態(tài)。美國眾議院的《美國清潔能源安全法案》通過了征收“碳關(guān)稅”的條款。
中國商務(wù)部部長陳德銘在與美國商務(wù)部部長駱家輝舉行會談中表示，愿與美方進(jìn)一步加強技術(shù)和投資貿(mào)易合作。但強調(diào)指出，中方反對在國際貿(mào)易中實行征收“碳關(guān)稅”的做法，此舉違背了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》確定的發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在氣候變化領(lǐng)域“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，事實上將成為貿(mào)易保護(hù)主義的新借口。
中國將繼續(xù)積極推動談判進(jìn)程
率團(tuán)參加聯(lián)合國2009年第二次氣候變化國際談判會議的中國代表團(tuán)代理團(tuán)長李高在接受新華社記者專訪時說，“中國將繼續(xù)積極推進(jìn)談判進(jìn)程，努力促成年底的哥本哈根會議取得成果。”李高說，中國制定了應(yīng)對氣候變化國家方案，提出了降低單位GDP能耗的指標(biāo)和發(fā)展可再生能源的目標(biāo)，并采取強有力的政策措施。
低碳經(jīng)濟(jì)
低碳經(jīng)濟(jì)是指溫室氣體排放量盡可能低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，尤其是二氧化碳這一主要溫室氣體的排放量要有效控制。在全球變暖的大背景下，低碳經(jīng)濟(jì)受到越來越多國家的關(guān)注。
近些年來，科學(xué)界以及各國政府已經(jīng)基本達(dá)成一致，認(rèn)為人類活動導(dǎo)致地球大氣層中的溫室氣體(尤其是二氧化碳)不斷增多，氣候正在發(fā)生變化。在可預(yù)見的將來，溫室氣體水平過高導(dǎo)致的全球變暖會對人類生活產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，推行低碳經(jīng)濟(jì)被認(rèn)為是避免氣候發(fā)生災(zāi)難性變化、保持人類可持續(xù)發(fā)展的有效方法之一。
低碳經(jīng)濟(jì)以低能耗、低排放、低污染為基礎(chǔ)，其實質(zhì)是提高能源利用效率和創(chuàng)建清潔能源結(jié)構(gòu)，核心是技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和發(fā)展觀的改變。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是一場涉及生產(chǎn)模式、生活方式、價值觀念和國家權(quán)益的全球性革命。 |