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始自去年的財(cái)政收入低增長(zhǎng)乃至負(fù)增長(zhǎng)局面驟然出現(xiàn)反轉(zhuǎn)。財(cái)政部最新數(shù)據(jù)顯示，今年6月份，全國(guó)財(cái)政收入6867.47億元，同比增長(zhǎng)19.6%
；與之相應(yīng)，年內(nèi)累計(jì)財(cái)政收入降幅也已大幅收窄至2.4%。
財(cái)政增收主要來自非稅項(xiàng)目。今年上半年，全國(guó)稅收收入同比下降6%，非稅收入則同比增長(zhǎng)31.4%，尤其是5月份，非稅收入更是創(chuàng)下同比增長(zhǎng)130%的驚人記錄。從積極的角度來看，這種突擊式的、配角充作主角的現(xiàn)象至少帶有兩點(diǎn)正面效應(yīng)：其一，在企業(yè)經(jīng)營(yíng)依然低迷、與之高度正相關(guān)的增值稅、所得稅等主力稅種增長(zhǎng)乏力的情況下，非稅收入拾遺補(bǔ)缺當(dāng)可部分緩解收支矛盾；其二，在亂收亂支反復(fù)發(fā)作、大量預(yù)算外收入長(zhǎng)期缺乏剛性約束且日益固化為小集團(tuán)利益的情況下，非稅收入顆粒歸倉(cāng)收繳國(guó)庫(kù)當(dāng)可顯著推進(jìn)預(yù)算透明與公平。
然而類似增長(zhǎng)畢竟難以長(zhǎng)期保持，究其原因，最為直觀的一點(diǎn)是，近期非稅收入猛增主要來自政策驅(qū)動(dòng)，即，此前財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導(dǎo)意見》，要求對(duì)經(jīng)清理整頓后繼續(xù)保留的非稅收入實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收繳，這項(xiàng)改革要在2010年底前完成，最遲也不能超過2012年，因此，即使政策意圖完全得以實(shí)現(xiàn)，這也仍然只是一次性的、基于存量的重新調(diào)配而已。
如果考慮到中央與地方之間時(shí)有發(fā)生的博弈，非稅收入猛增甚至還有可能偏離預(yù)定軌道并且因之半道夭折。因?yàn)椋罅糠e淀在地方政府的預(yù)算外非稅收入原本就是一系列制度偏差共同作用且不斷催生的結(jié)果，根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，專就這類結(jié)果著意矯正但又保持外圍制度基本不變，其效果往往都是可疑的。
但凡財(cái)稅改革，首先要考慮的必定是如何繞開“黃宗羲定律”中的“積累莫返之害”。具體就非稅收入而言，目前正在快速推進(jìn)的集中收繳還只是次類難題，更艱難的任務(wù)則是，如何防止那些既有動(dòng)機(jī)又有能力的地方政府“堤外損失堤內(nèi)補(bǔ)”。
縱觀一路走來的中國(guó)財(cái)稅改革，一個(gè)不容樂觀的事實(shí)是，伴隨多次的“預(yù)算化”、“集權(quán)化”改革，地方政府的預(yù)算外收入不降反升。僅以2007年為例，當(dāng)年全國(guó)全口徑財(cái)政收入7.76萬(wàn)億元，而財(cái)政部公布的全國(guó)財(cái)政收入僅為5.1萬(wàn)億元，兩者相差近2.7萬(wàn)億元，這還不包括數(shù)額同樣巨大的隱性債務(wù)以及來自銀行的“第二財(cái)政”。
從理論上來說，面對(duì)普遍存在的財(cái)政短缺狀況，地方政府可以選擇的對(duì)策有兩條：一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，獲取更多稅收；二是利用模糊產(chǎn)權(quán)，增加非稅收入。這兩項(xiàng)原本很容易明辨優(yōu)劣的選項(xiàng)，因?yàn)榍罢咭娦⒓s束多，后者見效快、約束少，從而在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)前者讓位于后者的不正常現(xiàn)象。
以往多次“預(yù)算化”、“集權(quán)化”改革的初衷，都是為了矯正地方政府行為失范，但其派生出的副作用卻是，中央政府正“稅”清“費(fèi)”的努力，往往刺激地方政府更深地侵入產(chǎn)權(quán)模糊地帶以補(bǔ)足既有財(cái)權(quán)。由此導(dǎo)致的惡果是，中國(guó)的實(shí)際稅負(fù)水平一路攀高至世界前列。
打破上述悖論繼而全面建設(shè)“全預(yù)算”國(guó)家的必要條件至少有兩個(gè)：一是深刻改變現(xiàn)有官員考核體系和任命方式；二是明確界定政府與企業(yè)、個(gè)人之間，以及各級(jí)政府之間權(quán)利、義務(wù)的邊界。有了這兩項(xiàng)保證，非稅收入的增或減才能成為正常現(xiàn)象。 |