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一個(gè)多月前，美國(guó)政府公布了金融監(jiān)管改革方案，改革重點(diǎn)主要是強(qiáng)化集中監(jiān)管、擴(kuò)大監(jiān)管范圍和內(nèi)容，以避免再次發(fā)生系統(tǒng)性的金融危機(jī)。這項(xiàng)將于下個(gè)月啟動(dòng)的該國(guó)金融體系數(shù)十年來(lái)最大的監(jiān)管改革，引發(fā)了銀行、監(jiān)管者以及政策制定者對(duì)此項(xiàng)改革展開(kāi)了瘋狂的游說(shuō)活動(dòng)。不過(guò)，依筆者之見(jiàn)，亡羊補(bǔ)牢，為時(shí)未晚，美國(guó)確需改革其金融監(jiān)管體系。
“羊”在成長(zhǎng)而監(jiān)管之“牢”卻漸趨陳舊
在經(jīng)過(guò)20世紀(jì)30年代的大危機(jī)之后，人們對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)的金融市場(chǎng)的優(yōu)點(diǎn)產(chǎn)生了懷疑，認(rèn)為金融體系具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性。為了保障金融改革措施的實(shí)施，當(dāng)時(shí)的美國(guó)政府頒布了一系列對(duì)銀行體制改革的法令，旨在構(gòu)建一個(gè)新的銀行制度。而其中最有代表意義的是1933年6月16日通過(guò)的《格拉斯-斯蒂格爾法》，逐步形成了“雙線多頭”的金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)與監(jiān)管制度。盡管分業(yè)經(jīng)營(yíng)割裂了金融業(yè)內(nèi)部的聯(lián)系，改變了金融業(yè)自然發(fā)展的軌跡，然而其防范風(fēng)險(xiǎn)的功效尚可。分業(yè)經(jīng)營(yíng)切斷了銀行與證券市場(chǎng)的聯(lián)系，成為防范經(jīng)濟(jì)危機(jī)再次發(fā)生的一道防火墻，美國(guó)銀行業(yè)出現(xiàn)了相對(duì)平穩(wěn)時(shí)期。
為了順應(yīng)國(guó)際金融產(chǎn)業(yè)日益融合的趨勢(shì)，提高本國(guó)金融業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，從20世紀(jì)80年代初，美國(guó)就開(kāi)始了金融管制放松的進(jìn)程，其金融機(jī)構(gòu)逐步拓寬經(jīng)營(yíng)范圍，打通了銀行、證券和保險(xiǎn)之間的“防火墻”。1999年11月，美國(guó)參眾兩院通過(guò)的《1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，從法律上消除了銀行、證券、保險(xiǎn)各個(gè)金融機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)范圍上的邊界，允許商業(yè)銀行以金融控股公司形式從事包括證券和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)在內(nèi)的全面金融服務(wù)，實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)。《1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》從金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)、投資者的保護(hù)、公平競(jìng)爭(zhēng)等目的出發(fā)，制定了多項(xiàng)監(jiān)管規(guī)則，形成一種介于分業(yè)監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管之間的新的監(jiān)管模式，即“傘形監(jiān)管模式”。在這種模式下，金融控股公司的各子公司根據(jù)業(yè)務(wù)的不同接受不同行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，而聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)為金融控股公司傘狀監(jiān)管者，負(fù)責(zé)評(píng)估和監(jiān)控混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融控股公司整體資本充足性、風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)控措施以及集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)存款子公司潛在影響等。另外，美國(guó)的州政府在銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)方面也具有一定的監(jiān)管權(quán)限，尤其是對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)享有全面的監(jiān)管權(quán)。
不過(guò)，這種“傘形監(jiān)管模式”，并沒(méi)有根本改變“雙線多頭”的金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)與監(jiān)管格局。然而，自20世紀(jì)90年代初以來(lái)，美國(guó)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新步伐加快，主要的商業(yè)銀行和證券公司都建立了衍生產(chǎn)品部，大力拓展結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品業(yè)務(wù)。這些結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的期權(quán)、期貨或掉期產(chǎn)品，而是多種基礎(chǔ)產(chǎn)品與多種基本的衍生產(chǎn)品的復(fù)雜混合體。時(shí)值今日，金融創(chuàng)新的發(fā)展，使得無(wú)論風(fēng)險(xiǎn)管理手段多么完善的金融機(jī)構(gòu)，都難以避免因?yàn)闄C(jī)構(gòu)內(nèi)部原因或市場(chǎng)外部的變化而遭受風(fēng)險(xiǎn)事件的影響，這是由現(xiàn)代金融市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)的高杠桿率、高關(guān)聯(lián)度、高不對(duì)稱(chēng)性的特性所決定的，現(xiàn)代金融體系內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生和傳遞呈現(xiàn)出了新的特征。然而，10年過(guò)去了，美國(guó)金融監(jiān)管貌似涵蓋了對(duì)金融機(jī)構(gòu)方方面面的監(jiān)管，但是，在結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品已經(jīng)成為金融機(jī)構(gòu)的重要收入來(lái)源的情況下，卻沒(méi)有一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)宣稱(chēng)對(duì)這些產(chǎn)品的運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)揭示、投資者保護(hù)和海外運(yùn)作負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。此次以次貸危機(jī)為導(dǎo)火索的金融危機(jī)，使得美國(guó)金融監(jiān)管中的問(wèn)題層層暴露，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)管職責(zé)的過(guò)程中充滿挑戰(zhàn)。
美國(guó)政府決意改革金融監(jiān)管體系
2008年3月31日，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)亨利·保爾森向美國(guó)國(guó)會(huì)提交了一項(xiàng)金融改革方案——《金融監(jiān)管體系現(xiàn)代化藍(lán)圖》，其長(zhǎng)期目標(biāo)就是希望設(shè)立美國(guó)三大金融監(jiān)管體。美聯(lián)儲(chǔ)擔(dān)任“市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管者”角色，確保金融市場(chǎng)的穩(wěn)定；成立“金融誠(chéng)信監(jiān)管者”，負(fù)責(zé)銀行業(yè)的監(jiān)管；成立“商業(yè)行為監(jiān)管者”，負(fù)責(zé)規(guī)范商業(yè)活動(dòng)并保護(hù)消費(fèi)者利益。但由于《藍(lán)圖》推出之時(shí)恰逢次貸危機(jī)開(kāi)始逐步擴(kuò)大并演化成金融危機(jī)，所以，難以自拔的美國(guó)金融業(yè)使得美國(guó)政府很難按照《藍(lán)圖》的設(shè)計(jì)進(jìn)行改革。
興許，奧巴馬政府認(rèn)為目前美國(guó)金融監(jiān)管體系改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，所以，3月底，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)公布了金融監(jiān)管改革方案。改革重點(diǎn)主要是強(qiáng)化集中監(jiān)管、擴(kuò)大監(jiān)管范圍和內(nèi)容，以避免再次發(fā)生系統(tǒng)性的金融危機(jī)。根據(jù)蓋特納披露的改革內(nèi)容，政府計(jì)劃改變過(guò)去美國(guó)金融體系中銀行、保險(xiǎn)、證券交易和商品期貨交易等領(lǐng)域多頭監(jiān)管，顧此失彼的狀況，將職能歸聚于一個(gè)強(qiáng)大的“單一機(jī)構(gòu)”，把大型金融機(jī)構(gòu)、重要的支付和清算系統(tǒng)等都置于其監(jiān)管之下，以保證任何金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)等事件不會(huì)威脅整個(gè)金融體系。
整體來(lái)看，蓋特納方案和保爾森方案大致相同，但也有一些獨(dú)到之處。可以說(shuō)，這一方案的監(jiān)管力度，直追美國(guó)上世紀(jì)30年代大蕭條時(shí)期的《格拉斯-斯蒂格爾法》。該方案下月就要進(jìn)入聽(tīng)證程序，看來(lái)，美國(guó)政府決意改革金融監(jiān)管體系的決心是異常的堅(jiān)定。由于國(guó)際金融危機(jī)影響深遠(yuǎn)，對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)沖擊嚴(yán)重，政府加強(qiáng)監(jiān)管的意圖明顯。但受新改革方案影響的行業(yè)難免抱怨，這也是沒(méi)辦法的事，改革就不可避免會(huì)觸及一部分行業(yè)或個(gè)人的利益。
美國(guó)金融監(jiān)管體系改革的戰(zhàn)略思路
筆者認(rèn)為，目前美國(guó)政府推動(dòng)的金融監(jiān)管體系改革的方向和制度框架無(wú)可非議，但要適應(yīng)新時(shí)代的需要，其改革的戰(zhàn)略思路仍需要轉(zhuǎn)變。
首先，從規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管向目標(biāo)導(dǎo)向監(jiān)管轉(zhuǎn)變。在監(jiān)管方式和理念上，實(shí)行規(guī)則導(dǎo)向還是目標(biāo)導(dǎo)向是重要的問(wèn)題，這也反映了在維護(hù)金融穩(wěn)定和促進(jìn)金融創(chuàng)新之間如何權(quán)衡的問(wèn)題。美國(guó)金融監(jiān)管體系改革，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)現(xiàn)代金融發(fā)展的潮流，強(qiáng)調(diào)靈活的目標(biāo)導(dǎo)向監(jiān)管，才能夠更好、更有效應(yīng)對(duì)金融發(fā)展中出現(xiàn)的各種新問(wèn)題，才能夠?qū)崿F(xiàn)構(gòu)建最優(yōu)金融監(jiān)管架構(gòu)的目標(biāo)，并協(xié)調(diào)好金融市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管、審慎金融監(jiān)管和商業(yè)行為監(jiān)管三個(gè)支柱之間的關(guān)系，大大提高監(jiān)管的有效性。
其次，從機(jī)構(gòu)導(dǎo)向監(jiān)管向業(yè)務(wù)導(dǎo)向監(jiān)管轉(zhuǎn)變。改革應(yīng)當(dāng)確定逐步實(shí)現(xiàn)從分機(jī)構(gòu)、分業(yè)監(jiān)管向綜合、跨業(yè)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，這是符合金融發(fā)展潮流的。要使美聯(lián)儲(chǔ)成為金融穩(wěn)定的中堅(jiān)，美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管權(quán)力從商業(yè)銀行擴(kuò)展到投資銀行及對(duì)沖基金等，提升其防范金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，并使其成為整個(gè)金融體系的穩(wěn)定器。
再次，從監(jiān)管局部性風(fēng)險(xiǎn)向監(jiān)管系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。要最大限度地防止金融風(fēng)險(xiǎn)的跨市場(chǎng)傳導(dǎo)和擴(kuò)散，客觀上要求金融監(jiān)管體系必須做到金融風(fēng)險(xiǎn)的全覆蓋，不能在金融產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和創(chuàng)新鏈條上留下金融監(jiān)管空白。這主要表現(xiàn)在大型對(duì)沖基金、私募股權(quán)投資基金和風(fēng)險(xiǎn)投資基金等機(jī)構(gòu)以及包括信用違約互換(CDS)等在內(nèi)的金融衍生產(chǎn)品交易也將被納入監(jiān)管。而要做到這一點(diǎn)，必須賦予相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)金融市場(chǎng)穩(wěn)定的職責(zé)，使其能夠有效監(jiān)測(cè)金融市場(chǎng)的局部風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
另外，從著眼美國(guó)的金融監(jiān)管向放眼全球監(jiān)管轉(zhuǎn)變。由于美國(guó)金融機(jī)構(gòu)多為大型國(guó)際化金融機(jī)構(gòu)，分支機(jī)構(gòu)遍布全球，所以，美國(guó)金融監(jiān)管改革方案就不能僅著眼于本國(guó)，應(yīng)在積極推動(dòng)國(guó)際社會(huì)制定更高的全球性金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，還要確保美國(guó)將實(shí)行改革的全球化的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與全球金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)相一致，只有這樣，才能做到內(nèi)外統(tǒng)一，監(jiān)管相長(zhǎng)。
(作者單位：中國(guó)人民銀行鄭州培訓(xùn)學(xué)院) |