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自去年下半年以來,全球性經(jīng)濟衰退導(dǎo)致西方主要油氣消費國和主要發(fā)展中國家的石油需求萎縮,石油市場一時出現(xiàn)供應(yīng)能力過剩的局面,加上美元貶值和投資因素,國際石油價格大起大落,至今仍然處于50美元/桶的相對低位。
多數(shù)國際能源研究機構(gòu)預(yù)測,2009年的油價區(qū)間為50美元/桶左右。2010年的油價水平依需求、供應(yīng)、貿(mào)易趨勢有條件地逐步回升到60美元左右。
當(dāng)前全球經(jīng)濟衰退和低油價,對主要資源國和石油消費國的石油戰(zhàn)略、對外合作政策造成了很大的沖擊,能源領(lǐng)域各利益相關(guān)方均進入了一個值得關(guān)注的油氣政策調(diào)整期,出現(xiàn)了新的難得的合作時機。我國應(yīng)當(dāng)抓住當(dāng)前的有利時機,建立充分利用國際油氣資源的有效制度和重大措施。
主要資源國:降低合作門檻
這場全球性經(jīng)濟危機對世界主要產(chǎn)油國和大石油公司的既定戰(zhàn)略造成了較大沖擊。
面對去年下半年以來國際石油供需狀況,歐佩克三次削減產(chǎn)量,計劃減少產(chǎn)量420萬桶/日。但是,歐佩克的削減舉措效果顯現(xiàn)遲緩,一時難以左右國際油價,并影響石油需求和投資。
收入縮減和投資資金短缺已成為石油輸出國頭上兩把利劍。未來的政策調(diào)整將更加謹慎。
巴西、西非沿海國家、加拿大、委內(nèi)瑞拉等資源國不得不放慢或暫時擱置一些中期項目和高成本的重大項目,特別是深海、非常規(guī)和重油項目,而這將影響2013~2015年的石油供應(yīng)能力。
而過去10年來一直處于強勢的俄羅斯、委內(nèi)瑞拉、厄瓜多爾、哈薩克斯坦、阿爾及利亞等重要產(chǎn)油國為了改變資金短缺、外債加重的局面,目前正面臨嚴峻的考驗,能否持續(xù)實施其原來的戰(zhàn)略值得懷疑。個別國家將不得不采取措施,調(diào)整對外合作策略,降低對外合作的門檻和途徑,吸引國際資金。
主要消費國:擴大對資源國的滲透
相對的低油價態(tài)勢緩解了消費國的通貨膨脹壓力,也為石油消費國盡可能利用國際油氣資源、緩解石油需求增長壓力,提供了有利條件。
危機還讓石油消費國促使產(chǎn)油國在一定程度上放寬政策,與國際石油公司和有實力的國家石油公司重啟談判,維持油氣生產(chǎn)和供應(yīng)能力建設(shè)。
美國應(yīng)對低油價的戰(zhàn)略措施十分明顯,首先,逐步提高石油戰(zhàn)略儲備,使之保持在7億桶高位。低油價下能夠通過必要手段,維持這樣高的儲備水平不僅是明智的,也顯示了其貿(mào)易能力。另外一些石油貿(mào)易商也利用手中的購買協(xié)議積極購入,囤積儲備。
其次,許多石油公司大大壓縮油氣勘探開發(fā)（E&P）預(yù)算。根據(jù)巴克萊銀行調(diào)查,245家美國油氣公司的E&P預(yù)算將從2008年的1060億美元下降到790億美元,降幅26%。但是,值得注意的是,埃克森-莫比爾、雪夫隆、BP以及道達爾等國際石油巨頭則基本維持與2008年相同的投資水平,目的正在于繼續(xù)貫徹他們可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略,利用公司的長期實力,擴大對資源國的資源滲透,同時也維持自身長期的產(chǎn)能建設(shè)和未來的供應(yīng)能力。
我國需加大利用國際油氣資源的力度
當(dāng)前的低油價態(tài)勢,實際上為我國石油工業(yè)帶來了難得的發(fā)展機遇。必須根據(jù)目前和今后幾年的國際油氣形勢,不失時機地出臺相應(yīng)的制度安排和戰(zhàn)略措施,加大利用國際油氣資源的力度。
第一,必須建立全球化的油氣貿(mào)易體系、有效制度和運作機制。
目前,我國沒有全球化的石油貿(mào)易體系和有效制度。現(xiàn)行的石油貿(mào)易機構(gòu)、貿(mào)易方式、貿(mào)易結(jié)構(gòu)和貿(mào)易政策不適應(yīng)不斷變化的國際形勢。石油貿(mào)易主要是石油貿(mào)易公司各自的商業(yè)行為,缺乏國家層面的全局性規(guī)劃與制度安排。在公司行為之間也缺乏協(xié)作機制和措施;貿(mào)易手段和途徑比較簡單,受國際市場變化影響很大。
一個世界第二大石油消費大國,沒有全球化的貿(mào)易體系和有效制度,不能不說是一個嚴重的制度缺失。而沒有全球化的貿(mào)易體系和制度,對一個近2億噸石油進口大國來說,也是有威脅的。
為建立全球化的貿(mào)易體系和有效制度,需要由國家能源局牽頭制定國家石油貿(mào)易的中長期規(guī)劃。在這個規(guī)劃中,參考日本和歐洲等國家的經(jīng)驗,明確諸如“國家規(guī)范,行業(yè)指導(dǎo),公司協(xié)調(diào)運作”的合作原則,將近期、中期和遠期貿(mào)易緊密結(jié)合,將現(xiàn)貨、期貨和其他置換方式結(jié)合;國家要對經(jīng)營者和貿(mào)易渠道與方式進行規(guī)范和監(jiān)督。
對于戰(zhàn)略性的油氣供應(yīng),國家可代表或推動產(chǎn)業(yè)和大公司與一批資源國簽訂期限合理、種類搭配、方式靈活的石油貿(mào)易協(xié)議,建立資產(chǎn)置換、跨境運輸和儲備的合作機制。
在當(dāng)前全球形勢下,建議利用我國的金融、工程和市場優(yōu)勢,與中亞、西非和南美等地區(qū)主要資源國建立供需互保的油氣安全機制,多開拓包括“貸款換石油”、“工程服務(wù)換石油”、以國內(nèi)加工和銷售換資源,以及交叉投資促貿(mào)易等多種方式在內(nèi)的貿(mào)易模式,最大限度地鎖定價格和風(fēng)險。
在貿(mào)易機構(gòu)上,國家必須培育國有綜合性的大貿(mào)易公司/集團,引導(dǎo)國內(nèi)外私營企業(yè)參與;同時,支持國有貿(mào)易公司與沙特、俄羅斯、委內(nèi)瑞拉等一批重點資源國石油公司、國際石油巨頭以及國際貿(mào)易巨頭形成長期的供需聯(lián)盟,爭取掌控更多的油氣資源。
第二,加大對油氣基礎(chǔ)設(shè)施和儲備設(shè)施的投資,加快建設(shè)步伐。
要加快國內(nèi)外油氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),包括跨國油氣管道建設(shè)和重大戰(zhàn)略儲備設(shè)施建設(shè)。今后中國的石油進口規(guī)模很大,必須通過戰(zhàn)略運作,加大力度,在今后幾年內(nèi)繼續(xù)加快建設(shè)從周邊產(chǎn)油國進口石油和天然氣的長輸管線和相應(yīng)設(shè)施。
目前,我國兩三千萬噸的石油儲備量與我國每年3億~4億噸的石油消費水平相差懸殊,與美國石油儲備總水平差距甚遠,是我國油氣供應(yīng)安全的一個軟肋。為了增強我國的石油儲備,必須以政府為主導(dǎo),加快推進石油儲備的建設(shè)步伐。
當(dāng)前要利用國家的資金優(yōu)勢,加大對重大儲備設(shè)施建設(shè)的投入,帶動系列配套項目開發(fā)。為此,國家必須加強石油儲備立法,在法律和政策上規(guī)范國有公司和所有參與儲備的民營公司的經(jīng)營行為,目前側(cè)重支持國有大公司和有基礎(chǔ)的民營企業(yè),按照國家的規(guī)劃和政策,擴大商業(yè)儲備建設(shè);同時,改進目前國家“招呼”,中石油與中石化兩大集團“自行”配合的做法。
建立國家的調(diào)控機制,不僅要指導(dǎo)國家石油公司,也要積極引導(dǎo)國內(nèi)民營企業(yè)和外資企業(yè)參與儲備建設(shè)和部分運營,加快石油商業(yè)儲備和物流項目的開發(fā)。還要推動儲備方式和地區(qū)分布的多元化。
第三,出臺海外資源開發(fā)指導(dǎo)性政策,引導(dǎo)有實力的石油公司不失時機地擴大海外資源開發(fā)步伐。
當(dāng)前資源國的政策變化為我國石油公司走出去提供了新的合作機遇,將帶動新一輪對外投資合作熱情。然而,當(dāng)前國內(nèi)石油公司和金融機構(gòu)跨國投資熱情高,手筆粗,正負影響大。
建議國家有關(guān)部門盡快出臺一套完整的國內(nèi)企業(yè)跨國投資合作的指導(dǎo)性政策,在對大石油公司進行重點和直接指導(dǎo)的同時,需要對海外資源開發(fā)的整體方向、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、企業(yè)資格、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、國家和地方政府的調(diào)控范圍與方式,以及融資、稅收等配套政策作出明確規(guī)定;明確落實人身財產(chǎn)安全的保護措施。在政府的雙邊和多邊合作協(xié)議上,為我國企業(yè)的跨國投資合作提供相應(yīng)的保障措施。
面對當(dāng)前的機遇與潛在的風(fēng)險,國家政策的著力點一方面要以國內(nèi)大石油公司為主角,突出對國外戰(zhàn)略性資源和重大項目投資合作的科學(xué)咨詢與決策監(jiān)督;另一方面還要繼續(xù)推動國內(nèi)產(chǎn)業(yè)資本與金融資本的結(jié)合,政府部門聯(lián)手推動,充分體現(xiàn)國家公司的競爭力。也考慮進一步擴大國內(nèi)對外合作的步伐,配合國際油氣資源的開發(fā)。
第四,超越雙贏互利,推進巧合作,培育長期合作的戰(zhàn)略優(yōu)勢。
在我國與有關(guān)資源國的合作過程中,既存在政治經(jīng)濟利益的互補關(guān)系,也存在諸多潛在的“對抗”和非傳統(tǒng)“沖突”。在各自追求自身戰(zhàn)略利益時尤其如此。根據(jù)歷史經(jīng)驗和當(dāng)前的時機,需要重新審視合作形勢,注重管理長期和潛在的“沖突”,在利用國際油氣資源過程中,既要雙贏互利,也要在適當(dāng)?shù)臅r機,超越雙贏互利,推進巧合作,擴大對外合作的戰(zhàn)略優(yōu)勢。
第五,加強國際能源對話,參與全球資源治理行動,創(chuàng)造有利的國際環(huán)境,化解不利影響。
目前,我國企業(yè)在參與國際油氣資源競爭過程中缺乏與所在國法律和文化相適應(yīng)的制度建設(shè),缺乏國際層面的全面、穩(wěn)定的合作機制和對話平臺,在“走出去”的過程中受資源國政策限制越來越大,今后受各種勢力的影響也不可忽視。
近幾年來,八國集團峰會一直在推行“全球資源治理行動”,國際民間組織聯(lián)合世界銀行和歐洲復(fù)興開發(fā)銀行推動“采掘業(yè)透明度舉措”（EITI）,西方的銀行巨頭在支持能源投資過程中,極力推廣“幾內(nèi)亞原則”等制約性措施,使我國的海外投資活動受到全面監(jiān)控和限制,潛伏著諸多不利方面。
為了破除不利影響,建議外交部和國家能源局組織參與有關(guān)全球資源治理行動的國際對話,既要傳播我國在蘇丹和哈薩克斯坦等國油氣投資合作的實際成就和正面效果,也要參照EITI的原則和成功實踐,制定我國對資源國油氣合作開發(fā)的社會責(zé)任和義務(wù),向世界公布我國的原則,規(guī)范我國企業(yè)的海外經(jīng)營行為,逐步與全球資源治理行動大趨勢對接,化解“中國能源威脅”、“國家公司威脅”和不規(guī)范競爭等不應(yīng)有的負面影響。 |