國(guó)家財(cái)政部近日公布了《2009年4月份上半月部分省區(qū)市政府債券發(fā)行計(jì)劃表》,4月份上半月全國(guó)計(jì)劃發(fā)行284億元地方債。財(cái)政部指出,2000億元地方政府債券將主要集中在第二季度和第三季度發(fā)行。
眾所周知,在擴(kuò)大內(nèi)需凸顯地方政府財(cái)力緊迫時(shí),中央財(cái)政代發(fā)成為一種過(guò)渡性的嘗試。當(dāng)然,在當(dāng)前的制度安排下,中央承擔(dān)了代為兌付的“連帶責(zé)任”,使這些地方債具有“準(zhǔn)國(guó)債”特征。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,最終應(yīng)該在能合理控制風(fēng)險(xiǎn)的情況下,允許特定地方政府自己發(fā)行真正的“市政債券”,這不僅是當(dāng)前增加地方政府財(cái)力、保障擴(kuò)大內(nèi)需的要求,而且也是我國(guó)財(cái)稅體制發(fā)展的必然趨勢(shì)。
推進(jìn)市政債券改革是基于以下幾方面考慮的。首先,發(fā)行市政債券是促使一些地方政府隱性債務(wù)得以顯性化的需要。就中國(guó)的地方政府債務(wù)來(lái)看,主要包括直接債務(wù)和或有債務(wù)兩種類型。其中,直接債務(wù)主要有:中央政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)、中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的項(xiàng)目貸款、地方政府間借款、地方政府的各種應(yīng)付項(xiàng)目。而或有債務(wù)則主要包括:一些地方政府擔(dān)保債務(wù)（包括外債）、地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)、地方金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬、社會(huì)保障資金缺口等,這些或有債務(wù)都會(huì)在出現(xiàn)清償危機(jī)時(shí)對(duì)一些地方政府造成資產(chǎn)損失。在實(shí)踐中,市政債券可以為地方政府的隱形負(fù)債和或有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)顯性化提供重要的機(jī)制。
其次,發(fā)行市政債券也可以從根本上扭轉(zhuǎn)“土地財(cái)政”、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)。簡(jiǎn)單地說(shuō),“土地財(cái)政”一直為人所詬病,要真正改變這一模式,就要為地方政府尋找可持續(xù)的財(cái)源。除了要加快稅制改革、推進(jìn)財(cái)產(chǎn)稅改革、賦予地方政府更多的稅收權(quán)限、建立以不動(dòng)產(chǎn)稅收支撐的地方財(cái)政機(jī)制之外,也應(yīng)該允許通過(guò)發(fā)行市政債券來(lái)解決其資金缺口問(wèn)題。
另外,發(fā)行市政債券還有深遠(yuǎn)的財(cái)政管理意義,有利于減輕中央財(cái)政的負(fù)擔(dān),清晰界定中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系。我國(guó)政府間分級(jí)財(cái)政的模式正在逐步形成。目前很多地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是通過(guò)國(guó)債再轉(zhuǎn)貸來(lái)完成的,即中央政府發(fā)行國(guó)債再轉(zhuǎn)貸給地方,用于地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),其實(shí)質(zhì)是中央代地方發(fā)行債券。這筆錢是列入中央財(cái)政的,由中央財(cái)政來(lái)償付,地方政府只是無(wú)償使用。如果改變一下做法,直接由地方政府來(lái)發(fā)債,列入地方預(yù)算,地方財(cái)政來(lái)還錢,刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效果是一樣的,但減輕了中央財(cái)政的負(fù)擔(dān),實(shí)現(xiàn)了中央信用與地方信用的梯度開(kāi)發(fā)。同時(shí),債券市場(chǎng)的公開(kāi)、公正與公平特點(diǎn)和信息披露機(jī)制,也有利于增強(qiáng)地方財(cái)政收支行為的透明度,加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督。
當(dāng)然,最終允許地方政府直接發(fā)行市政債券,還需要有系統(tǒng)的改革思路,以防止債務(wù)失控的風(fēng)險(xiǎn)。首先應(yīng)該選擇特定地方進(jìn)行試點(diǎn),由點(diǎn)到面進(jìn)行。比如發(fā)行債券的地方政府應(yīng)具備一些基本條件,如:本地國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平比較高;地方政府項(xiàng)目投資的收益率達(dá)到一定水平;地方政府具有較強(qiáng)的管理經(jīng)濟(jì)的綜合能力等。另外,還應(yīng)該盡快完善與市政債券發(fā)行相配套的政策。例如,對(duì)發(fā)行方式、交易方式、擔(dān)保機(jī)制、稅收優(yōu)惠政策、參與主體限制等方面的政策規(guī)定。還要注意的是,應(yīng)該盡快推動(dòng)市政債券評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和評(píng)級(jí)模式的發(fā)展。應(yīng)當(dāng)考慮首先針對(duì)各地方政府“準(zhǔn)市政債券”進(jìn)行評(píng)級(jí),為將來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)發(fā)行嚴(yán)格意義的市政債券創(chuàng)造一定的基礎(chǔ)。 |
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