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上海市戶籍改革的政策一出，我就和自己的同事打賭說(shuō)，不出兩天，上海的做法準(zhǔn)要遭到媒體的批判。果不其然，這兩天的評(píng)論多以批評(píng)為主，但在我看來(lái)，這些批評(píng)者的批評(píng)意見(jiàn)，多數(shù)都是從抽象的道理出發(fā)，沒(méi)有考慮一項(xiàng)公共政策操作的復(fù)雜性。用民間的話來(lái)說(shuō)，這是站著說(shuō)話不腰疼！
筆者認(rèn)為，上海市將居住證和戶籍制度建立制度上的聯(lián)系，本身是一個(gè)不小的進(jìn)步。如果對(duì)比北京目前戶籍制度仍然是堅(jiān)冰一塊，這一做法無(wú)疑應(yīng)該得到積極的肯定，但現(xiàn)實(shí)的遭遇卻完全相反。北京當(dāng)初推行居住證制度時(shí)，曾經(jīng)承諾滿五年后可以轉(zhuǎn)戶口，但至今沒(méi)有兌現(xiàn)卻無(wú)人關(guān)注，上海制定一個(gè)透明的橋梁制度和程序，但因?yàn)椴环显S多人的道德期待卻遭遇諸多批評(píng)，如此輿論風(fēng)氣，不利于全社會(huì)的制度創(chuàng)新。更重要的是，許多批評(píng)即便在道理上也站不住腳。
中國(guó)的戶籍制度在過(guò)去的30年遵循著兩個(gè)方向進(jìn)行改革：一方面，附加在戶籍上的人身限制性規(guī)定逐漸取消，對(duì)應(yīng)的福利制度也在逐漸剝離；另一方面，戶籍的遷徙限制也在逐漸放松，除了少數(shù)幾個(gè)特大城市以外，其他地方的落戶限制目前已經(jīng)基本取消。因此，今天的戶籍制度和30年前相比，早已經(jīng)沒(méi)什么可比性。現(xiàn)在，戶口不再是旅行、工作、遷徙的障礙和前提，甚至也不再是加入所在地社會(huì)保障的前提，準(zhǔn)確地講，現(xiàn)在戶口的作用其實(shí)僅限于一些大城市的“剩余福利”。因此，對(duì)于今天戶籍制度的討論和批評(píng)，更準(zhǔn)確的范疇實(shí)際是不同城市的“剩余福利”究竟該不該設(shè)置門(mén)檻的問(wèn)題，而不是什么遷徙自由的問(wèn)題。許多批評(píng)者用上世紀(jì)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)批評(píng)今天的戶籍制度，這樣的批評(píng)很難令人信服。
對(duì)于少數(shù)特大城市的“剩余福利”，亦要區(qū)別看待。對(duì)于上海、北京等地的高考優(yōu)待政策，無(wú)疑是需要通過(guò)進(jìn)一步的改革逐漸取消，但對(duì)于地方政府由于財(cái)力的區(qū)別，給予本地居民的一些其他福利，例如廉租房、低保等，對(duì)非戶籍人口進(jìn)行一些門(mén)檻限制，在筆者看來(lái)，在現(xiàn)階段還是相當(dāng)必要的。從各地方制度競(jìng)爭(zhēng)的角度講，差異也是競(jìng)爭(zhēng)的前提和結(jié)果，因此，有福利差別并不是完全的壞事。問(wèn)題是，針對(duì)這些各地的福利差別，如果沒(méi)有門(mén)檻限制，必定會(huì)造成大批的“福利移民”。事實(shí)上，即便在美國(guó)歷史上，許多州亦對(duì)新移民享受本州的福利設(shè)定一定的等候期，由于本州的福利在財(cái)政上主要來(lái)源于本地納稅人的稅收，這樣的做法，也可以理解為對(duì)本地納稅人利益的保護(hù)，畢竟這些福利不是憑空產(chǎn)生的。不納稅不享受福利，至少在經(jīng)濟(jì)學(xué)上體現(xiàn)了另外一種公平。每個(gè)人都可以享受福利的理想雖好，但作為一項(xiàng)公共政策，可能還要尊重現(xiàn)實(shí)，更不能輕易上升到意識(shí)形態(tài)的高度去批判。可能有人會(huì)說(shuō)，美國(guó)后來(lái)的聯(lián)邦法院裁定，各州制定新移民在享受福利方面的等待期，違反了“平等保護(hù)”的憲法原則而予以取消，但如果歷史地看待，這個(gè)過(guò)程也是在美國(guó)社會(huì)發(fā)展大致均衡的時(shí)候才“等到”了這項(xiàng)裁決，因此，這項(xiàng)憲法裁決也并沒(méi)有超越歷史。更需強(qiáng)調(diào)的是，美國(guó)聯(lián)邦政府在這一過(guò)程中，為減少各州的福利差異，付出了大筆的金錢(qián)，這也是等候期制度廢除的前提。總之，州政府不應(yīng)該也無(wú)法成為單獨(dú)解決各地福利差別的主體。而這一點(diǎn)，恰恰是目前許多批評(píng)上海市戶籍改革政策的人沒(méi)有看到的。
圍繞上海戶籍改革的另一個(gè)爭(zhēng)議話題，是這樣的政策是不是一項(xiàng)傾向“精英人士”的政策？由于改革措施中為居轉(zhuǎn)戶設(shè)定了較高的門(mén)檻，因此看起來(lái)似乎只有所謂的“精英人士”才能通過(guò)這個(gè)狹窄的通道獲得上海人的身份，進(jìn)而享受到上海市民的福利。在許多人看來(lái)，這的確不是一個(gè)符合道德標(biāo)準(zhǔn)的制度。但問(wèn)題是，只要為享受福利設(shè)定進(jìn)入門(mén)檻，就一定會(huì)有由高到低的排隊(duì)政策，不管你制定什么樣的游戲規(guī)則。如果戶籍完全和福利剝離，當(dāng)然居住時(shí)限就應(yīng)該成為唯一的條件，但如果戶籍還附加有地方稅收支持的福利，僅僅根據(jù)居住時(shí)限就能進(jìn)入，這樣的制度就不一定完全公平。
面對(duì)今天中國(guó)巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)差異，地方政府在制定戶籍改革政策時(shí)，必須仔細(xì)權(quán)衡吸引人才和財(cái)政負(fù)擔(dān)之間的平衡，這不是一個(gè)輕而易舉的選擇。當(dāng)然，具體到上海這次出臺(tái)的具體措施，筆者也并非完全贊同，比如每年10萬(wàn)個(gè)配額到底有沒(méi)有進(jìn)行過(guò)細(xì)致的市場(chǎng)調(diào)查？中級(jí)職稱的規(guī)定有沒(méi)有另外的替代性標(biāo)準(zhǔn)？但筆者想說(shuō)的是，如果對(duì)這些具體的政策條款有異議，在技術(shù)層面進(jìn)行討論，有助于改革的推進(jìn)，而在道德層面上批判，卻對(duì)改革有害無(wú)益。 |