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上海市副市長胡延照日前說，不久后出臺的上海有關(guān)戶籍政策，將從以往的“指標(biāo)限定”轉(zhuǎn)為“條件管理”，今后居住證轉(zhuǎn)戶口將逐步增加。他表示，上海將參考國外一些城市“居住證累計(jì)滿7年可轉(zhuǎn)戶口”等做法確定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，給予有居住證的來滬人員“依次輪候”轉(zhuǎn)落戶籍。上海市政府在今年1月召開的地方兩會(huì)上宣布，“居住證轉(zhuǎn)戶籍”的相關(guān)操作性的政策文件，將于今年2月底前出臺。
至此，一段時(shí)間以來一直處于聚光燈下的“上海戶籍松動(dòng)”的話題，有了一個(gè)基本的說法。
有關(guān)大城市戶籍問題，另一項(xiàng)國家層面的政策也備受關(guān)注。國務(wù)院辦公廳不久前發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》，要求“對企業(yè)招用非本地戶籍的普通高校專科以上畢業(yè)生，各地城市應(yīng)取消落戶限制（直轄市按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行）。”然而，由于拖了一個(gè)括號，這條原本應(yīng)該令人欣慰的新政，卻飽受質(zhì)疑和批評。確實(shí)，眼下戶籍矛盾最為尖銳的正是北京、上海等超級大城市，而新政卻將它們作為特例排除在外。
現(xiàn)行戶籍制度在中國實(shí)施以來，北京、上海等大城市的戶口一直比較金貴。改革開放特別是上世紀(jì)90年代以后雖然有所松動(dòng)，但從戶籍制度的層面看，情況依然故我，而且政策也是時(shí)松時(shí)緊。給人的感覺是，戶籍政策越來越變成了服務(wù)于城市發(fā)展其他目標(biāo)的一種“手段”，而不是公民自由遷徙、居住的根本性法律保障。這就更增添了輿論的強(qiáng)烈不滿，這幾年有關(guān)通過提高準(zhǔn)入門檻“控制城市人口素質(zhì)”的言論經(jīng)常遭到一邊倒的痛斥，就是這種社會(huì)情緒的鮮明寫照。
不少人認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是中國現(xiàn)代化道路上的最大制度性障礙，也是時(shí)下許多尖銳的社會(huì)矛盾和社會(huì)不公的淵藪。這種認(rèn)識在大道理上當(dāng)然沒錯(cuò)，但問題在于，化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的鑰匙在哪里？大多數(shù)論者將重點(diǎn)放在了呼吁改革現(xiàn)行戶籍制度（實(shí)際上也就是全面放開戶籍）上。但我認(rèn)為，將中國人生來就分為“市民”和“農(nóng)民”的這種極不公正的戶籍制度的根源，在于中國社會(huì)保障體系的不完整，以及由此衍生的公共資源不公平分配問題。只要后者不能得到改進(jìn)，即使國家在一夜之間取消戶籍分隔，也不可能真正消弭城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，反而很可能引發(fā)許多新的社會(huì)矛盾。
從20世紀(jì)80年代后期到90年代初，中國在很短時(shí)間內(nèi)取消了包括糧票在內(nèi)的所有票證。經(jīng)歷過這段歷史的人都很明白，“票證時(shí)代”終結(jié)的根本動(dòng)力，并不是國家取消了票證，而是票證本身越來越失去價(jià)值。票證是“短缺”的結(jié)果，在短短10年里，國民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了從“短缺”到“過剩”的巨大轉(zhuǎn)變，取消票證只是對社會(huì)現(xiàn)實(shí)的一種追認(rèn)而已。
以戶籍管制為代表的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在性質(zhì)上與票證是一回事，它是“社會(huì)保障”這種公共品供應(yīng)嚴(yán)重短缺的必然結(jié)果。在沒有戶籍管制的世界其他許多發(fā)展中國家，大城市里普遍存在大量的貧民窟，這已成為這些國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中難以治療的“毒瘤”。道理就在于此——一種能夠發(fā)揮現(xiàn)實(shí)效果的制度，假如它是不合理的，那必定是一種不合理的社會(huì)現(xiàn)狀的投射。因此，我認(rèn)為當(dāng)前最需要做的并不是取消戶籍限制，而是逐漸降低城市戶籍的“含金量”，讓“上海戶口”、“北京戶口”越來越不值錢。
如果說改革開放前半段，國家不具備財(cái)力建立覆蓋全國城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系的話，那么現(xiàn)在已經(jīng)是時(shí)候了。而且，這個(gè)問題繼續(xù)拖延下去，將會(huì)嚴(yán)重阻礙未來中國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。從這個(gè)意義上說，本次金融危機(jī)應(yīng)當(dāng)成為我們償還歷史欠賬的寶貴契機(jī)。如果政府希望以巨額財(cái)政投入來緩解金融危機(jī)對中國造成的沖擊的話，我們的錢首先就應(yīng)該花在建立覆蓋全國城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系上。只要覆蓋城鄉(xiāng)且能夠隨人轉(zhuǎn)移接續(xù)的全國社保體系真正建立起來，相信城鄉(xiāng)二元的問題會(huì)像當(dāng)年那些煩人的票證一樣自動(dòng)消亡。
當(dāng)然，這是一個(gè)國家層面的問題，靠幾個(gè)城市的努力是不可能做到的。但當(dāng)我們明白了現(xiàn)行戶籍制度的實(shí)質(zhì)意義，就可以為取消現(xiàn)行戶籍制度而做些有實(shí)質(zhì)意義的基礎(chǔ)性準(zhǔn)備工作——也就是說，北京、上海等直轄市或大城市，應(yīng)當(dāng)在自己力所能及的范圍內(nèi)逐漸降低戶籍本身的“含金量”。例如，盡可能地拉平非戶籍常住人口與戶籍人口的社會(huì)福利待遇（包括普通義務(wù)教育和高考的公平性），以方便有朝一日在國家的統(tǒng)一部署下徹底放開戶籍。
其實(shí)，這幾年各大城市在這方面已經(jīng)做了不少有益的探索。北京、上海等地戶籍在過去10多年來已經(jīng)“貶值”了很多。我還想指出的一點(diǎn)是，那些不希望降低大城市戶籍含金量，而期盼擴(kuò)大大城市戶籍容量的想法，不過是想“擠上那趟特別班車”，根本無關(guān)社會(huì)公正。 |