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今年是我國改革開放30年，也是改革開放的關(guān)鍵時(shí)期。進(jìn)入新階段，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨著許多新的挑戰(zhàn)，尤其要打破城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)，由此解決農(nóng)村發(fā)展中深層次的矛盾和問題。在這一特定背景下，如何“以新的理念和思路破解新階段農(nóng)村發(fā)展難題”，我認(rèn)為關(guān)鍵在于以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。
一、 新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)
最近幾年，我們一再講新時(shí)期、新階段。如何具體分析這個(gè)新時(shí)期、新階段，如何客觀把握新時(shí)期新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本特點(diǎn)。我認(rèn)為，需要把新時(shí)期新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，放在改革開放30年這個(gè)大背景下來研究和討論。
1.
30年的改革開放使我國開始進(jìn)入發(fā)展型社會(huì)的新階段。十七屆三中全會(huì)提出，要“牢牢把握我國社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情和當(dāng)前發(fā)展的階段性特征”。分析新時(shí)期新階段的基本特征，關(guān)鍵是客觀把握改革開放30年后我國發(fā)展的階段性特點(diǎn)。
我國長期的社會(huì)主義初級(jí)階段，至少可以大致劃分為兩個(gè)既有聯(lián)系，又有所不同的發(fā)展階段：一是以解決溫飽為主要目標(biāo)的生存型發(fā)展階段；二是以解決人的自身發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展型階段。依據(jù)改革開放30年經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程等5個(gè)方面的主要指標(biāo)的變化，可以得出這樣的結(jié)論：進(jìn)入本世紀(jì)以來，我國已經(jīng)開始由以解決溫飽為主要目標(biāo)的生存型階段進(jìn)入到以人的發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展型階段。就是說，30年改革開放的巨大貢獻(xiàn)集中體現(xiàn)在我國發(fā)展階段的歷史性提升。
2.
發(fā)展型階段的社會(huì)矛盾呈現(xiàn)階段性特征。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的矛盾越來越突出；全社會(huì)公共需求的全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾日益凸顯；經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步同公共治理建設(shè)滯后的矛盾也越來越突出。在社會(huì)矛盾發(fā)生階段性變化的現(xiàn)實(shí)背景下，應(yīng)當(dāng)從基本國情出發(fā)，在注重廣大社會(huì)成員日益增長的物質(zhì)文化需求同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間這個(gè)主要矛盾的同時(shí)，更需要重視社會(huì)矛盾變化的階段性特征。由此，在保持經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，積極促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，促進(jìn)政治文明，努力解決發(fā)展新階段面臨的突出矛盾和問題，把社會(huì)矛盾的階段性特征作為推進(jìn)改革、謀劃發(fā)展的根本依據(jù)。
3.
惠及13億人的基本公共服務(wù)是新階段改革發(fā)展的重大任務(wù)，也是新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)質(zhì)所在。進(jìn)入本世紀(jì)以來，全社會(huì)公共需求全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺，成為我國新階段的突出矛盾。能否加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，使廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果，已經(jīng)成為新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大課題。
新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)質(zhì)就在于承認(rèn)和保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。新階段農(nóng)民的發(fā)展權(quán)集中反映在廣大農(nóng)民的自身發(fā)展，比如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)等，都屬于農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展權(quán)利的基本需求。為此，新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民自身發(fā)展和公平發(fā)展，重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。進(jìn)入發(fā)展型社會(huì)新階段，既是改革開放30年的必然結(jié)果，也是新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要背景。新階段解決統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的相關(guān)問題和政策選擇，都需要從這個(gè)特定背景來思考、研究和分析。
二、 推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化對(duì)新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重大作用
城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的失衡，已成為新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突出問題。從現(xiàn)實(shí)需求看，建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一體化的體制機(jī)制，關(guān)鍵在于加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，使廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，分享改革發(fā)展成果進(jìn)入新階段，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵因素。
1.
推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是緩解并縮小城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵因素。2007年，我國城鄉(xiāng)居民人均收入比已達(dá)3.33：1，若把基本公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)居民人均實(shí)際收入比將高達(dá)5～6：1。據(jù)此估算，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距對(duì)城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距的影響度在30%～40%左右。2003年，我國第三次全國衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，疾病是農(nóng)村居民致貧的首要因素，大約三分之一農(nóng)村貧困人口都是因病致貧。2006年，我在西部調(diào)研中了解到，西部大約70～80%的新增貧困人口都是因病致貧、因病返貧。此外，教育對(duì)貧富差距的影響大約在20%～22%。有研究表明，全國平均每萬元教育投入可以使12人脫貧，在西部可以達(dá)到19人。從這三組數(shù)據(jù)看，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為新階段反貧困戰(zhàn)略的重要舉措，成為緩解和縮小城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵所在。在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，工業(yè)和服務(wù)業(yè)的收益大于農(nóng)業(yè)收益，這是個(gè)客觀規(guī)律，由此帶來的差距具有一定的客觀性，但政府提供給城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)卻不應(yīng)當(dāng)有過大的差別，尤其要防止“負(fù)福利”現(xiàn)象。從公平正義和制度建設(shè)的角度看，緩解和縮小城鄉(xiāng)差距重在通過縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距以縮小發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展能力的差距。這是新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一個(gè)重大課題。
2.
推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是新階段擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)需求的關(guān)鍵因素。30年來，我國農(nóng)村居民消費(fèi)率由從最高點(diǎn)1983年的34.0%，下降到最低點(diǎn)2007年的9.1%，下降23個(gè)百分點(diǎn)。在社會(huì)消費(fèi)總額中，農(nóng)村居民消費(fèi)所占比重從1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，下降近37個(gè)百分點(diǎn)。這種情況，既與城市和農(nóng)村收入差距不斷擴(kuò)大相關(guān)，也與農(nóng)村基本公共服務(wù)的嚴(yán)重缺失相關(guān)。有研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村消費(fèi)傾向高于城市，每增加1元收入，城市居民消費(fèi)0.72元，農(nóng)村居民消費(fèi)0.85元。粗略估算，未來12年，將基本公共服務(wù)財(cái)政投入每年提高1～1.4%，平均每年投入0.5～0.6萬億，總計(jì)投入財(cái)政資金6.42萬億，就可以達(dá)到在2020年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，這一投入對(duì)于我國未來財(cái)政并不會(huì)構(gòu)成太大的負(fù)擔(dān)。這說明，未來10年左右我國農(nóng)村基本公共服務(wù)的投資需求是巨大的。
3.
推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵因素。農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵是勞動(dòng)力素質(zhì)。研究表明，農(nóng)村家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力平均受教育年限每增加一年，貧困發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)可以降低12.9%；家庭非農(nóng)業(yè)收入比重每增加1個(gè)百分點(diǎn)，貧困發(fā)生率可以降低3.2%。這說明，教育投入對(duì)于提高農(nóng)民的收入水平是極為重要的。同時(shí)，也有研究表明，農(nóng)村教育投資效益也相當(dāng)顯著，比如說，教育投入對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的貢獻(xiàn)率高于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的貢獻(xiàn)率，每增加1元農(nóng)村教育投資，可以使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增加8.43元，而每增加1元農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值僅增加6.75元。農(nóng)村教育投入比農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)生的效益高25%。
三、 以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為主線，推進(jìn)新階段的農(nóng)村改革
從實(shí)際情況分析，改革城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民公平發(fā)展的首要任務(wù)。尤其是城鄉(xiāng)二元的基本公共服務(wù)體制，使農(nóng)村居民難以獲得基本公共服務(wù)。從當(dāng)前廣大農(nóng)民的公共需求看，新階段的農(nóng)村綜合改革要以加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為主線，破解城鄉(xiāng)二元制度的結(jié)構(gòu)難題。
1.
以城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度為重點(diǎn)促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化制度建設(shè)。與改革開放初期的農(nóng)村改革不同，新階段的農(nóng)村改革是站在我國初步建立市場經(jīng)濟(jì)體制和開始進(jìn)入發(fā)展型階段的歷史起點(diǎn)上。以城市支持農(nóng)村，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，重在通過系統(tǒng)的制度與制度創(chuàng)新安排來實(shí)現(xiàn)。
(1)
戶籍制度改革與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的統(tǒng)一。現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，實(shí)際上是在一紙戶口上維系著許多不公平的因素。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的以戶口登記為依據(jù)，城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、退伍安置、公務(wù)員錄用等行政管理工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會(huì)管理功能，并造成許多的社會(huì)不公。例如，在交通事故人身損害賠償中，依據(jù)相關(guān)司法解釋的規(guī)定，即使是在同一起事故中受到同樣的傷害，但由于受害人的戶籍身份不同，農(nóng)村居民所得到的賠償金額往往與城鎮(zhèn)居民相差幾倍。這種“同命不同價(jià)”的現(xiàn)象，是城鄉(xiāng)二元戶籍制度造成的。不從根本上解決城鄉(xiāng)二元的基本公共服務(wù)體制，戶籍制度改革將不可能全面突破。就是說，基本公共服務(wù)制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，是戶籍制度改革的前提和基礎(chǔ)。
(2)
農(nóng)村土地制度改革與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度一體化相互結(jié)合、相互作用。對(duì)廣大農(nóng)民來說，在面對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的嚴(yán)重“缺位”的背景下，他們視土地為自己安身立命的基本生存保障。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，建立長期而有保障的農(nóng)村基本公共服務(wù)體系，能夠明顯降低農(nóng)民對(duì)土地保障的依賴程度，促進(jìn)農(nóng)民的城鄉(xiāng)流動(dòng)，促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)。
2.
在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中優(yōu)先解決農(nóng)民工的基本公共服務(wù)。在我國快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下，為農(nóng)民工提供基本而有保障的公共服務(wù)，已成為縮小基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距的焦點(diǎn)問題。農(nóng)民工的基本公共服務(wù)供給問題既涉及到地區(qū)協(xié)調(diào)，又涉及到城鄉(xiāng)對(duì)接。這就需要在中央的統(tǒng)籌安排下，明確流入地和流出地政府的責(zé)任，以切實(shí)地解決農(nóng)民工群體的基本公共服務(wù)。
3.
采用多種形式，積極推進(jìn)鎮(zhèn)(鄉(xiāng))財(cái)政管理體制改革。作為與農(nóng)民最接近的一級(jí)政府，鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府的職能定位對(duì)保障農(nóng)村基本公共服務(wù)供給至關(guān)重要。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)政體制改革、組織形式調(diào)整，還是管理機(jī)制、運(yùn)作機(jī)制的改變，都要有利于基本公共服務(wù)職能的履行。
進(jìn)入改革發(fā)展新階段，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化必須加快建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的制度建設(shè)。在這些制度安排中，關(guān)鍵是要盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度。從現(xiàn)實(shí)情況看，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，重點(diǎn)在于推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，在于加快建設(shè)公共服務(wù)型政府。
(作者系中國<海南>改革發(fā)展研究院院長) |