| |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
新的分稅制改革應該使財權向地方財政傾斜，或者，由中央承擔一部分現(xiàn)在歸屬于地方政府的事權，以實現(xiàn)財權與事權的對稱。然后，本著這一原則，施行三級財政，改革中央與地方在稅收中的利益分配格局。
被稱為中國經(jīng)濟體制改革“最難啃的硬骨頭”的財稅體制改革，在今年呈現(xiàn)出加速跡象。6月30日，有媒體報道稱，一份由國家發(fā)改委宏觀研究院經(jīng)濟所牽頭，涉及中央與地方財政分配體制改革的課題方案正在形成。
現(xiàn)行的分稅制財政管理體制是1994年改革的結果。這次財稅改革解決了中央的財政窘境，增強了中央財政的轉移支付能力，但也導致一系列問題。
其一，中央財政與地方財政在分稅上“共享”，像國企所得稅，按照隸屬關系劃分收入，而不是按照稅種進行分稅。西方國家對分稅制的界定主要是按照稅種進行劃分，以有效地處理中央政府和地方政府之間的事權和財權關系。它根據(jù)稅種實現(xiàn)“三分”：即分權、分稅、分管，過多的共享導致稅源的重疊，及地稅、國稅部分征管權力的重疊，不僅造成行政資源的浪費，也導致稅收征收效率的低下。
其二，分稅制改革主要解決了省級財政與中央財政的關系，而未能很好地解決省與省級以下各級財政的關系問題。目前世界上主要的市場經(jīng)濟強國，像美、英、德、日等等，基本上都是三級政府體制，實行三級財政，而我國是五級行政體制，對應著五級財政。在省級以下還有三級財政，如果這個問題不能妥善處理，基層財政的困局就難以解決，相應的事權也無法落實。
其三，財權與事權的劃分不匹配，地方事權較重而財權較小，中央反之。而且，伴隨著分稅制改革，隨著教育產(chǎn)業(yè)化、醫(yī)療和住房的市場化，中央財政在公共產(chǎn)品領域的投入呈現(xiàn)出明顯的收縮趨勢。而地方因財政不足對保障領域投入的削減，及為了彌補財政缺口進行的各種亂收費、亂罰款、亂攤派行為，常常引發(fā)不必要的社會矛盾。
分稅制改革之時，許多官員及研究者深信，即使存在上述問題，通過財政轉移支付也能很好地加以調(diào)整，以平衡各級政府的財政能力、彌補地方政府缺口、提供均等化的公共產(chǎn)品、優(yōu)化各地區(qū)資源配置，但事實上根本無法達到這種效果。我國現(xiàn)行的轉移支付形式共有四種，一是過渡期財政轉移支付，二是稅收返還，三是專項補助，四是原體制補助和上解。其中，稅收返還占據(jù)著最大份額，而稅收返還額的確定采用的是基數(shù)法，是以承認各地區(qū)政府既得利益為特征的，其結果是富者更富、窮者更窮。而且，轉移過程中的“損耗”也非常嚴重。
應該認識到，轉移支付制度中所存在的許多弊端在目前其實是很難解決的，我之所以強調(diào)這一點是想說明，分稅改革應該多方面地權衡與考慮，最大限度地做到合理與公平，而不要把希望寄托在轉移支付制度的調(diào)整方面。
那么，分稅制改革應該如何改？
我認為，首先應該強調(diào)一個原則，即事權與財政的對稱。1994年的分稅制改革，解決了中央財政不足的困境，但也矯枉過正，導致地方財力不足。相關數(shù)據(jù)充分證明這一點：2006年，中央與地方財政收入的比重為52.8%：47.2%，而中央與地方財政支出的比重則為24.7%：75.3%。地方財政支出的缺口一部分靠地方政府自行解決，一部分靠中央對地方的轉移支付來解決。前者是導致許多企業(yè)尤其中小企業(yè)稅費負擔沉重的根源之一，后者則受限于制度缺陷。因此，新的分稅制改革應該使財權向地方財政傾斜，或者，由中央承擔一部分現(xiàn)在歸屬于地方政府的事權，以實現(xiàn)財權與事權的對稱。
分稅制改革，還應該考慮變五級財政為三級財政的問題。截至目前，已經(jīng)有許多學者提出這個建議。由于現(xiàn)行的分稅制未能很好地解決省與省級以下財政的分配問題，導致中央財政充足，省級財政平穩(wěn)，到市級別財政就開始緊張，地市一級政府就把縣鄉(xiāng)財政稅收“統(tǒng)管”，從而，使得縣鄉(xiāng)一級的財政力量被大大削弱，許多公共產(chǎn)品到縣、鄉(xiāng)一級就無法正常提供。黨的十六屆五中全會《關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，明確提出了“理順省以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”，目前，在通訊、交通等極為發(fā)達的情況下，取消地市級政府，直接由省轄縣，已經(jīng)具有了現(xiàn)實的可行性，不僅可以節(jié)省開支，也能有效提高行政效率。
而鄉(xiāng)級財政的功能完全可以由縣級財政統(tǒng)管，事實上，稅務、工商等機構已經(jīng)按經(jīng)濟區(qū)域而非行政區(qū)域設置，在農(nóng)業(yè)稅取消后，維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制已經(jīng)沒有必要，統(tǒng)一收到縣一級財政，有利于進一步削減鄉(xiāng)級政府人員，節(jié)省行政管理成本。如果實行三級財政，那么，省級以下財政的關系問題就迎刃而解了。
目前，媒體已經(jīng)披露的有關分稅制調(diào)整的方案大致有兩種，一種方案是把增值稅全部歸中央，然后再對所得稅等稅種進行調(diào)整；另一種方案是把企業(yè)所得稅全部歸中央，增值稅增加地方留成。這兩種改革方案都有很大缺陷，最大的問題是進一步增強中央財政而削減地方財政，導致地方政府財權與事權的進一步背離，容易導致地方政府因資金缺口而進一步忽略公共產(chǎn)品的提供，并增強其實施亂收費的動力。
我認為，更合適的做法是把剔除個人所得稅部分的所得稅全部歸地方，而適當增大中央財政的增值稅占比。因為增值稅全部歸屬于中央，地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性將嚴重受到挫傷，而稅源管理難度大的所得稅歸地方，不僅可以解決目前地方政府收入來源不穩(wěn)定、無力承擔事權的矛盾，也能解決目前企業(yè)尤其國有企業(yè)因統(tǒng)一由總部繳稅而導致的各地方征管中出現(xiàn)的種種矛盾。同時，個稅由中央財政統(tǒng)管，也符合目前勞動力自由流動的現(xiàn)實要求。
|
|
|
|
|
|
|
|