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國家發(fā)改委價格監(jiān)督檢查司司長李鐳日前在公開場合表示，土地部門違規(guī)收費已經(jīng)成為房地產成本居高不下的重要原因。發(fā)改委今年針對北京、石家莊、濟南、廣州、成都、西安六市的一次收費檢查顯示，土地部門違規(guī)收費已高達10.97億元，遠超過去年六個城市八個部門的全部違規(guī)收費金額。李鐳直言，土地部門亂收費已經(jīng)成為目前高房價的“助推器”。
始自2005年的房地產調控風暴，歷經(jīng)國八條、國六條、以及增加有效供給等新政舉措，可謂是一波緊過一波。但遺憾的是，直至今日，全國房價尚且不論下降，即便是滯漲也未曾出現(xiàn)。最新公布的70個大中城市房價月度漲幅達到了7.1%，甚至又創(chuàng)出兩年來的新高。如果僅以房價走勢作為判斷調控政策效果的依據(jù)，那么顯然，調控政策效果無法令人滿意。
各界的分析普遍認為，房產調控之所以屢調而未果，根本原因在于地方政府的經(jīng)濟利益牽涉于其中：房價漲則地方經(jīng)濟指標看好、地方財政收入有保障、官員政績考核趨優(yōu)；反之，則經(jīng)濟指標惡化、地方財政吃緊、官員政績考核壓力加大。因此，地方政府在事實上充當了默許房價上漲的力量。而此次發(fā)改委官員透過亂收費問題的查處，做出土地部門是“房價助推器”的表述，同樣也印證了這觀點。
誠然，地方政府與房地產業(yè)有著息息相關的經(jīng)濟利益，這直接構成了中央調控政策落實的制度瓶頸，對此筆者并無異議。但是，發(fā)現(xiàn)問題未必意味著解決問題的方法必然正確。面對地方政府與房產業(yè)間的利益糾纏，各方開出了諸如嚴查嚴懲、規(guī)范收費、官員問責等等“處方”。但是，給出此類“處方”者由于缺乏對中國財政分權體制的深刻了解，其對策只能流于表面，而無法切中肌理。
事實上，歷次財政改革的結果之一是中央政府甩公共支出包袱，地方政府只能以較少的財政收入承擔更大的責任，諸如基礎教育、基礎設施建設、公共安全和公共衛(wèi)生等原本需要中央政府提供的公共產品，已經(jīng)逐漸成為地方政府的重擔。1994年開始的分稅制改革對中央和地方間的財政收入分配格局影響很大。改革前，地方財政收入占整個國家財政收入的比重在70%以上；改革后則基本穩(wěn)定在50%以下。但財政支出的變化趨勢與此不同，改革后，地方政府的財政支出占國家預算內財政支出的比重基本沒有變化。將分稅制改革以后的中央和地方財政收入與財政支出比重的變化趨勢結合在一起看，一個事實就非常直觀地顯出來了：分稅制改革大大減少了稅收中地方政府所占的比重，從而顯著減少了地方政府減免稅收的權力，同時也意味著分稅制改革明顯擴大了地方的財政收支缺口，極大地增加了地方政府財政增收節(jié)支的壓力。
在這樣的格局下，至少有兩個方面的原因刺激了地方政府追求非規(guī)范財政收入，尤其是預算外收入的擴張。其一，伴隨著財權的下放，地方政府擁有了自己獨立的經(jīng)濟利益，但同時必須提供越來越多的公共產品和服務，如果僅靠固有的財政收入，已然是捉襟見肘。其二，為了鼓勵本地非國有經(jīng)濟的發(fā)展以及吸引更多的投資，地方政府往往采取稅收優(yōu)惠等措施，這必然導致預算內收入的減少，需要預算之外的非規(guī)范收入來彌補，土地出讓金以及非稅收入就成為首選。
按照政府經(jīng)濟學的理論，地方政府也是謀求自身利益最大化的經(jīng)濟實體，他們承擔著維護本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和符合政績考核要求的雙重職能。從目前地方政府考核以GDP為核心的角度來看，兩者在一定程度上是一致的。在這種情況下，房地產等收益高、見效快的基建投入就成為地方政府的必然選擇，所謂的地方政府“賣地生財”、與房產商利益糾纏等等問題也才會隨之而生，并且滋生出讓公眾極為不滿的“政府稅費推高房價”等問題，甚至因此而嚴重影響政府聲譽和公眾對政策的信任度。
由此可以看出，既然地方政府經(jīng)濟行為是因財政分權體制的既有弊病使然，那么破解之術同樣當以此為著眼點。簡單的嚴查嚴懲，或者讓懲處因地方政府行為“情有可原”而落空；或者只會讓地方政府另辟蹊徑來獲得稅費收入。因此，唯有盡快采取措施平衡中央與地方財政分權結構，特別是對于醫(yī)改、房改、教育改革等全國性社保問題，理應增加中央財政的責任和投入比重。伴隨著中央財政支持力度的加大，一方面可以減少地方財政壓力，使之無需因“無錢”而困擾；另一方面可以直接隔斷地方財政收入與敏感領域的聯(lián)系，從制度源頭避免權錢交易的可能性，是為治本之策。 |
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