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如何真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算和收入脫鉤是推進(jìn)非稅收入規(guī)范化管理的突破口。這其中涉及的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，阻力必然較大。
據(jù)報(bào)道，2007年4月初，財(cái)政部發(fā)出通知，要求進(jìn)一步核查各中央單位的非稅收入。幾乎同時(shí)，江蘇省已經(jīng)有了一份關(guān)于非稅收入改革的總結(jié)報(bào)告。規(guī)范非稅收入，已經(jīng)成為當(dāng)前從中央到地方的財(cái)政改革重點(diǎn)。但從中央到江蘇，這一目標(biāo)遭遇了各部門對(duì)自曝家底的抵觸。（中國(guó)新聞周刊5月6日）部門利益膨脹損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，部分政府職能部門追逐經(jīng)濟(jì)利益的行為傾向愈演愈烈，主要體現(xiàn)在國(guó)家利益部門化，部門利益法定化和爭(zhēng)權(quán)奪利常態(tài)化。對(duì)于有利可圖的職權(quán)，大家競(jìng)相努力鞏固、爭(zhēng)取，比如審批、收費(fèi)、處罰等職權(quán)；對(duì)于無(wú)利或少利的職權(quán)，則無(wú)人問津或極力規(guī)避相應(yīng)義務(wù)，集中體現(xiàn)為超編、超支、超職權(quán)。
造成這個(gè)局面的原因是多方面的，但核心是公共權(quán)力的市場(chǎng)化。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中，部門本位主義不斷增強(qiáng)，與下屬的企事業(yè)單位結(jié)成了利益聯(lián)盟。這些政府部門就成為了事實(shí)上的利益主體，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中開始用手中的權(quán)力主動(dòng)牟利。
部門利益膨脹格局的形成使得行政職能重疊、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事。短期來(lái)看，不僅降低行政效率，而且助長(zhǎng)行政腐敗；長(zhǎng)期來(lái)看，將損害經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，增大國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，我們耳聞目睹的一些事例深刻揭示了其中的危害。比如，燃油稅和反壟斷法等一些能增進(jìn)國(guó)家利益的重大制度變革遲遲未形成共識(shí)而難以出臺(tái)，而一些損害公眾切身利益的政策卻遲遲難以取消或調(diào)整。再比如，行政執(zhí)法重事前審批、輕事后監(jiān)督管理，各種利益糾纏膠著，行政職能部門卻無(wú)以為治。
現(xiàn)有的財(cái)政體制強(qiáng)化了部門利益膨脹
要打破當(dāng)前的部門利益格局，首要的任務(wù)就是著手規(guī)范非稅收入，剪除其各種不正當(dāng)收費(fèi)和經(jīng)濟(jì)利益，讓行政職能部門回歸本位，也就是回到為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的正道上來(lái)。
我國(guó)非稅收入的管理辦法主要有三種模式：一是統(tǒng)一上繳國(guó)庫(kù)，納入到政府預(yù)算管理中來(lái)。這部分主要包括部分政府性基金、各種專項(xiàng)收入如教育費(fèi)附加收入、公產(chǎn)收入、罰沒收入和部分行政性收費(fèi)收入等。
二是上交財(cái)政專戶，納入部門預(yù)算統(tǒng)籌安排管理。這部分包括行政事業(yè)性收費(fèi)和附加收入、主管部門集中的管理費(fèi)、鄉(xiāng)自籌和鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金、各種手續(xù)費(fèi)收入、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入和其他未納入預(yù)算管理的預(yù)算外收入等。
三是財(cái)政預(yù)算之外各級(jí)政府部門自行管理。主要包括政府各職能部門管理的社會(huì)保障基金、城市住房基金和游離于財(cái)政之外的政府各部門的收費(fèi)、集資和攤派。
顯然，第一種管理模式下的非稅收入已經(jīng)被納入財(cái)政的統(tǒng)籌之列。第二種模式下的非稅收入名義上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“收支兩條線”，但在資金撥付方面，依然實(shí)行將非稅收入全額發(fā)還或差額返還給收費(fèi)單位。
也就是說，進(jìn)入財(cái)政專戶的非稅收入的支配權(quán)仍然在征收單位，預(yù)算和收入依然是掛鉤的。
至于第三種模式下的資金主要還是停留在各級(jí)地方政府及職能主管部門征收、使用和管理，游離于財(cái)政的監(jiān)督管理之外，是一種極不規(guī)范的管理模式，是造成財(cái)政資金管理混亂的主要原因。由此可見，現(xiàn)有的財(cái)政體制強(qiáng)化了部門利益膨脹。
制度化解決非稅收入的規(guī)范問題
規(guī)范非稅收入可謂任重道遠(yuǎn)。首先，非稅收入的立項(xiàng)要依法管理，實(shí)現(xiàn)從源頭上的嚴(yán)密控制。隨著《行政許可法》的實(shí)施，所有的非稅收入項(xiàng)目的開征都必須嚴(yán)格依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。
其次，要建立和完善規(guī)范化的非稅收入征收和管理體系。因循非稅收入“分流歸位”的改革思路，對(duì)于那些可以繼續(xù)存在的非稅收入，通過強(qiáng)化部門預(yù)算、編制綜合預(yù)算，將非稅收入逐步納入預(yù)算管理，繼續(xù)深化“收支兩條線”改革，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的收入收繳。如何真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算和收入脫鉤是推進(jìn)非稅收入規(guī)范化管理的突破口。這其中涉及的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，阻力必然較大。
當(dāng)然，規(guī)范非稅收入管理既要治標(biāo)也要治本。首先，要進(jìn)一步深化和完善分級(jí)財(cái)政體制。按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，賦予地方政府必要的稅收管轄權(quán)，建立科學(xué)、合理的地方稅收體系。
其次，要推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革。將規(guī)范非稅收入與加快機(jī)構(gòu)改革、合理分流安置現(xiàn)有人員結(jié)合起來(lái)，防止每增加一個(gè)機(jī)構(gòu)，總伴隨著新的收費(fèi)項(xiàng)目出臺(tái)，導(dǎo)致以費(fèi)養(yǎng)人、新費(fèi)不斷的惡性循環(huán)。
最后，加強(qiáng)法制建設(shè)和制度規(guī)范。建議在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，研究起草《非稅收入管理?xiàng)l例》，就非稅收入的性質(zhì)、范圍、分類、征收管理以及支出規(guī)范做出明確的規(guī)定，制度化解決非稅收入的規(guī)范問題。 |