|
1月29日發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，這是連續(xù)第四年中央的“一號(hào)文件”聚焦于三農(nóng)。今年的這個(gè)一號(hào)文件，提出了“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”、“提高農(nóng)民素質(zhì)”、“加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”、“加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展”、“繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革”五項(xiàng)任務(wù)，其中特別讓人注目的是，“要把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的著力點(diǎn)。”這些任務(wù)的提出非常及時(shí)地抓住了當(dāng)下農(nóng)村工作中的薄弱環(huán)節(jié)，但關(guān)鍵要看能否得到有效落實(shí)。
筆者前不久在東西部幾個(gè)省市進(jìn)行的新農(nóng)村建設(shè)的專題調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地領(lǐng)導(dǎo)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)都高度重視，都希望在短期內(nèi)取得良好的發(fā)展成效，在實(shí)際工作過程中，村容整潔、村莊整治是各地工作的重點(diǎn)。各地都建立了新農(nóng)村建設(shè)的示范村，示范村在村容村貌上煥然一新，雪白的墻壁遠(yuǎn)遠(yuǎn)望過去與非示范村涇渭分明。筆者無意指責(zé)這是地方政府在進(jìn)行新的形象工程建設(shè)，村容整治工作固然重要，卻絕不是新農(nóng)村建設(shè)首當(dāng)其沖的工作，也不是當(dāng)下農(nóng)村建設(shè)最重要的工作，已有調(diào)查表明，農(nóng)民最為關(guān)注的問題仍然是生產(chǎn)發(fā)展和生活寬裕。這些情況各地政府并不是不知道，可為什么各地政府在發(fā)展生產(chǎn)方面無所作為呢？根本原因在于，當(dāng)下新農(nóng)村建設(shè)的責(zé)任主體事實(shí)上是模糊的、缺位的。
總體上而言，新農(nóng)村建設(shè)的責(zé)任主體應(yīng)該是政府；具體而言，是地方縣級(jí)政府。可是，要是地方政府不愿意或根本沒有財(cái)力進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)，口號(hào)喊得再響又有什么意義呢？無非是各地樹立幾個(gè)示范村之類的樣本工程而已。新農(nóng)村建設(shè)責(zé)任主體的缺位包括三種情形:有錢的地方政府不愿意出錢；地方政府根本就沒錢；中央政府光提要求卻不出錢少出錢。在現(xiàn)實(shí)中這三種情形交織在一起。
在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政本有足夠的結(jié)余財(cái)力來支持三農(nóng)建設(shè)，但農(nóng)村的狀況相對(duì)城市而言仍然是嚴(yán)重落后的，某發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政一年的收入有6億多，但用于支農(nóng)的資金不到1500萬，這是有錢的政府不愿意出錢。
在目前的財(cái)政體制下，主要的財(cái)源掌握在中央財(cái)政手中，地方政府相對(duì)而言可用財(cái)力是不足的，這在中西部地區(qū)表現(xiàn)得最為明顯。在中西部地區(qū)，農(nóng)村的發(fā)展基礎(chǔ)本身就非常薄弱，農(nóng)民的收入水平遠(yuǎn)低于全國平均收入水平，農(nóng)民的醫(yī)療、子女教育、社會(huì)保障等方面的落后令人觸目驚心，農(nóng)民對(duì)獲得公共服務(wù)和提高生活水平的迫切渴望處于一天都不能耽誤的境地，這些都需要政府馬上為之提供足夠的資源予以解決。可是，這些地方財(cái)政基本上就是“吃飯財(cái)政”，地方財(cái)政根本拿不出資金來支持三農(nóng)建設(shè)，在中央和上級(jí)政府三令五申建設(shè)新農(nóng)村的要求之下，無非也就只能是多少擠出一點(diǎn)資金來建一個(gè)“示范村”。
盡管這幾年中央財(cái)政安排的支農(nóng)資金年年都在增加，可縣級(jí)政府并沒有獲得來自于上級(jí)財(cái)政的資金支持，中央安排的支農(nóng)資金到底是如何使用的？據(jù)說2006年中央財(cái)政支農(nóng)資金為3397億元，這占到了全國財(cái)政年收入的8％多一點(diǎn)，這一比例或許不能算低，可是，能不能把每年官員們用于吃喝、買車、出國考察的6000多億資金全部用于支農(nóng)呢？
恐怕是不可能的。目前財(cái)稅體制的架構(gòu)造成的局面是，上下級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)是倒掛的，財(cái)力不斷向上集中、事權(quán)卻在不斷向下集中。1995年到2005年，中央財(cái)政收入平均占國家財(cái)政總收入的52％，但財(cái)政支出平均只占國家財(cái)政總支出的29.8％。國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明，農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中央只負(fù)擔(dān)了2％，省地兩級(jí)負(fù)擔(dān)了11％，縣級(jí)負(fù)擔(dān)9％，78％的經(jīng)費(fèi)要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)來負(fù)擔(dān)，最后實(shí)際上是78％的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)是由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的。這種擁有權(quán)力但不承擔(dān)或少承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的財(cái)政制度是不利于新農(nóng)村建設(shè)的順利推進(jìn)的。
如果沒有足夠的支農(nóng)資金以及支農(nóng)資金不能落到實(shí)處，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)將是一句空話，新農(nóng)村建設(shè)更是無從談起。新農(nóng)村建設(shè)最終要落實(shí)到由地方政府成為建設(shè)主體，但是出資人應(yīng)該由地方政府和中央政府來共同承擔(dān)，尤其要強(qiáng)調(diào)中央政府應(yīng)該承擔(dān)更大的出資責(zé)任。
(作者系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副教授) |