|
發(fā)展農業(yè)保險可以穩(wěn)定農業(yè)經營，保持和提高農業(yè)生產能力，降低自然災害給農戶造成的經濟損失，還能保證區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展。在發(fā)展農業(yè)保險過程中，我們必須堅持以農為本，充分尊重農民的意愿，但考慮農業(yè)在國民經濟中的基礎地位和農業(yè)保險自身的特點，建議采取適度的強制性措施促進農業(yè)保險發(fā)展。原因是：農業(yè)保險效率與參保率有很強的相關性。提高農業(yè)保險的參保率，可相對降低農業(yè)保險費率，提高農業(yè)保險的效率，也可以將財政補貼保持在相對合理的水平上。國外實踐證明，單純提高保費補貼并不能有效提高農業(yè)保險的參保率，如果完全實行自愿保險，農業(yè)保險市場的逆向選擇問題就會非常嚴重，不僅不能提高參保率，甚至會出現低參保率與高保費之間的惡性循環(huán)，導致農業(yè)保險市場萎縮。為了解決自愿投保條件下農業(yè)保險參保率不高的問題，許多國家通過有關法律法規(guī)，將參加農業(yè)保險和享受其他農業(yè)優(yōu)惠政策聯(lián)系起來，吸收足夠大量的農戶來投保。
日本的農業(yè)保險被認為是世界農業(yè)保險的“成功經驗”。早在1947年，日本的《農業(yè)災害補償法》規(guī)定，凡對國計民生有重要意義的糧食作物、牲畜等列為法定保險范圍，進行強制性保險。實行強制保險的有水稻、旱稻、麥類、桑蠶；牛、馬、種豬、肉豬就牛仔等家畜類；桔子、蘋果、葡萄、柿子、栗子、櫻桃等果樹類，還有大豆、甜菜、甘蔗、蕎麥、日本茶、園藝設施就設施內的蔬菜等。對其他果樹、園藝作物、旱田作物、家禽等實行自愿保險。自愿保險不是全國性的，而是一種區(qū)域保險。日本還通過法律明確規(guī)定，在農作物保險中，達到一定經營規(guī)模的農戶要強制加入，這種辦法被稱為當然加入制。對達不到規(guī)模的農戶，實行自愿保險。當然加入制是指每種保險品種的耕作面積，在下表所規(guī)定的范圍內的，而且超過都道府縣規(guī)定的面積以上的農戶，就必須加入保險。除此之外，日本還將農業(yè)保險和農業(yè)信貸結合起來，凡有農業(yè)生產借貸的農業(yè)保險標的，即使自愿保險項目也應依法強制投保。
1994年美國《農業(yè)保險修正案》明確規(guī)定，不參加政府農作物保險計劃的農民不能得到政府其他福利計劃，如農產品貸款計劃、農產品價格補貼和保護計劃等；必須購買巨災保險，然后才能追加購買其他的保險，將實行了幾十年的自愿農作物保險變成了有條件的強制保險。
法國《農業(yè)保險法》規(guī)定，農業(yè)保險的項目、保險責任、再保險、保險費率、理賠計算和許多做法由法律和法規(guī)確定，并對一些關系到國計民生的大宗產品實行強制性保險，規(guī)定了對主要農作物和主要飼養(yǎng)動物實行強制保險。
前蘇聯(lián)從1933年就開始發(fā)展農作物一切保險，在將近60年的實踐中，他們創(chuàng)造出了一種比較獨特的農業(yè)保險制度模式，由國家保險總局對全國農業(yè)保險實行壟斷經營，國有、集體農業(yè)企業(yè)和個體農民的主要財產統(tǒng)統(tǒng)實行強制保險，并把農業(yè)保險和農村保險的其他業(yè)務放在一起核算，以便險種間的盈虧互補。
亞洲一些發(fā)展中國家的農業(yè)保險也采取了一些強制性措施，這種強制一般都與農業(yè)生產貸款相聯(lián)系，只是聯(lián)系的方式有所區(qū)別。斯里蘭卡規(guī)定，凡種植被保險的糧食作物都要依法投保。菲律賓、泰國、印度等國只對那些種植被保險農作物并且申請到這種農作物生產貸款的農戶實行依法強制投保。菲律賓1978年頒布的《農作物保險法》明文規(guī)定，對從銀行獲得貸款的農民必須實行強制性保險。
我國《保險法》規(guī)定：國家支持發(fā)展為農業(yè)服務的保險事業(yè)，農業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。在實踐中，農業(yè)保險被視為商業(yè)保險行為，按照《保險法》規(guī)范，《保險法》從根本上說并不適用于農業(yè)保險。2002年12月28日修訂后的《農業(yè)法》第四十六條規(guī)定：農業(yè)保險實行自愿原則。任何組織和個人不得強制農民和農業(yè)生產經營組織參加農業(yè)保險。自愿保險實際上不利于農業(yè)保險發(fā)展。因為我國農民收入水平低、農業(yè)比較收益低而農業(yè)生產成本高，削弱了自愿購買農業(yè)保險的經濟基礎，加大了現階段我國發(fā)展農業(yè)保險的難度。更有甚者，一些地方把農業(yè)保險費的合理收取和亂攤派、亂收費、加重農民負擔等同起來，嚴重阻礙了我國農業(yè)保險的發(fā)展。解放后我國農業(yè)保險跌宕起伏發(fā)展了幾十年，總體而言還很不成熟，目前尚處于試點階段。制約我國農業(yè)保險發(fā)展的原因很多，比如財政補貼不足、立法滯后、再保險和巨災風險體系嚴重缺失等，筆者認為除了以上原因，沒有堅持“自愿保險與強制保險相結合”也是教訓之一。
國內外農業(yè)保險發(fā)展的經驗和教訓告訴我們，發(fā)展農業(yè)保險需要采取適度的強制性措施，我們要像重視保費補貼那樣重視強制性，因為只有保持農業(yè)保險適度的強制性，才能提高農業(yè)保險的參保率，這是一項基礎性工作。我國地區(qū)差異較大，在增強農業(yè)保險強制性時不能照抄國外的做法，不能搞“一刀切”，應結合當地的實際，在工作中摸索經驗，在總結經驗的基礎上不斷向前推進。在這個大前提下，筆者就增強農業(yè)保險強制性提出以下建議：
一是在農業(yè)保險立法中，要明確“強制保險與自愿保險相結合的原則”，將各種優(yōu)惠政策與“適度的強制性”有機結合起來，并貫穿農業(yè)保險的方方面面。要加強農業(yè)保險強制性的宣傳，讓農業(yè)保險的強制性深入人心，要讓人們認識到強制性和保費補貼是農業(yè)保險不可或缺的兩個方面，是農業(yè)保險發(fā)展的基石。
二是加大財政補貼力度。農業(yè)保險的費率比較高，一般在6～10%之間，完全由農戶自身承擔，會加大農民的負擔，所以需要政府對投稿農戶提供一定比例的保費補貼，這是實現農業(yè)強制保險的基礎。政府和有關方面給予投保農戶的保費補貼可因險種、地區(qū)而異，對于生產力低下，保險費占農民收入的比重較大的地區(qū)，應增加其保費補貼。在保費補貼試點的基礎上，再逐步擴大到經營管理費補貼。
三是考慮到我國農業(yè)保險尚處于起步階段，目前強制性農業(yè)保險的標的物應主要選擇關系國計民生的種植業(yè)(水稻、玉米、小麥、大豆、棉花等)和養(yǎng)殖業(yè)(豬、牛、羊等)。隨著農業(yè)保險的發(fā)展，強制性農業(yè)保險的標的物的范圍再逐步擴大到其他糧食作物、經濟作物、大田蔬菜、果樹和其他養(yǎng)殖業(yè)。
四是在農業(yè)保險保障和服務能力較強的糧食主產區(qū)，將各種支農優(yōu)惠政策和貸款優(yōu)惠政策與強制性農業(yè)保險結合起來，規(guī)定從農信社獲得貸款的農戶必須實行強制性農業(yè)保險。
五是在糧食主產區(qū)省份實行強制性區(qū)域化農業(yè)巨災保險，為農業(yè)生產提供再生產基本保障。區(qū)域化保險范圍的劃分可根據當地行政區(qū)劃與農業(yè)自然災害區(qū)域分布特點確定。
(作者單位：國務院發(fā)展研究中心金融所) |