|
自去年下半年以來,全球性經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致西方主要油氣消費(fèi)國和主要發(fā)展中國家的石油需求萎縮,石油市場一時出現(xiàn)供應(yīng)能力過剩的局面,加上美元貶值和投資因素,國際石油價格大起大落,至今仍然處于50美元/桶的相對低位。
多數(shù)國際能源研究機(jī)構(gòu)預(yù)測,2009年的油價區(qū)間為50美元/桶左右。2010年的油價水平依需求、供應(yīng)、貿(mào)易趨勢有條件地逐步回升到60美元左右。
當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)衰退和低油價,對主要資源國和石油消費(fèi)國的石油戰(zhàn)略、對外合作政策造成了很大的沖擊,能源領(lǐng)域各利益相關(guān)方均進(jìn)入了一個值得關(guān)注的油氣政策調(diào)整期,出現(xiàn)了新的難得的合作時機(jī)。我國應(yīng)當(dāng)抓住當(dāng)前的有利時機(jī),建立充分利用國際油氣資源的有效制度和重大措施。
主要資源國:降低合作門檻
這場全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)對世界主要產(chǎn)油國和大石油公司的既定戰(zhàn)略造成了較大沖擊。
面對去年下半年以來國際石油供需狀況,歐佩克三次削減產(chǎn)量,計(jì)劃減少產(chǎn)量420萬桶/日。但是,歐佩克的削減舉措效果顯現(xiàn)遲緩,一時難以左右國際油價,并影響石油需求和投資。
收入縮減和投資資金短缺已成為石油輸出國頭上兩把利劍。未來的政策調(diào)整將更加謹(jǐn)慎。
巴西、西非沿海國家、加拿大、委內(nèi)瑞拉等資源國不得不放慢或暫時擱置一些中期項(xiàng)目和高成本的重大項(xiàng)目,特別是深海、非常規(guī)和重油項(xiàng)目,而這將影響2013~2015年的石油供應(yīng)能力。
而過去10年來一直處于強(qiáng)勢的俄羅斯、委內(nèi)瑞拉、厄瓜多爾、哈薩克斯坦、阿爾及利亞等重要產(chǎn)油國為了改變資金短缺、外債加重的局面,目前正面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn),能否持續(xù)實(shí)施其原來的戰(zhàn)略值得懷疑。個別國家將不得不采取措施,調(diào)整對外合作策略,降低對外合作的門檻和途徑,吸引國際資金。
主要消費(fèi)國:擴(kuò)大對資源國的滲透
相對的低油價態(tài)勢緩解了消費(fèi)國的通貨膨脹壓力,也為石油消費(fèi)國盡可能利用國際油氣資源、緩解石油需求增長壓力,提供了有利條件。
危機(jī)還讓石油消費(fèi)國促使產(chǎn)油國在一定程度上放寬政策,與國際石油公司和有實(shí)力的國家石油公司重啟談判,維持油氣生產(chǎn)和供應(yīng)能力建設(shè)。
美國應(yīng)對低油價的戰(zhàn)略措施十分明顯,首先,逐步提高石油戰(zhàn)略儲備,使之保持在7億桶高位。低油價下能夠通過必要手段,維持這樣高的儲備水平不僅是明智的,也顯示了其貿(mào)易能力。另外一些石油貿(mào)易商也利用手中的購買協(xié)議積極購入,囤積儲備。
其次,許多石油公司大大壓縮油氣勘探開發(fā)（E&P）預(yù)算。根據(jù)巴克萊銀行調(diào)查,245家美國油氣公司的E&P預(yù)算將從2008年的1060億美元下降到790億美元,降幅26%。但是,值得注意的是,埃克森-莫比爾、雪夫隆、BP以及道達(dá)爾等國際石油巨頭則基本維持與2008年相同的投資水平,目的正在于繼續(xù)貫徹他們可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略,利用公司的長期實(shí)力,擴(kuò)大對資源國的資源滲透,同時也維持自身長期的產(chǎn)能建設(shè)和未來的供應(yīng)能力。
我國需加大利用國際油氣資源的力度
當(dāng)前的低油價態(tài)勢,實(shí)際上為我國石油工業(yè)帶來了難得的發(fā)展機(jī)遇。必須根據(jù)目前和今后幾年的國際油氣形勢,不失時機(jī)地出臺相應(yīng)的制度安排和戰(zhàn)略措施,加大利用國際油氣資源的力度。
第一,必須建立全球化的油氣貿(mào)易體系、有效制度和運(yùn)作機(jī)制。
目前,我國沒有全球化的石油貿(mào)易體系和有效制度。現(xiàn)行的石油貿(mào)易機(jī)構(gòu)、貿(mào)易方式、貿(mào)易結(jié)構(gòu)和貿(mào)易政策不適應(yīng)不斷變化的國際形勢。石油貿(mào)易主要是石油貿(mào)易公司各自的商業(yè)行為,缺乏國家層面的全局性規(guī)劃與制度安排。在公司行為之間也缺乏協(xié)作機(jī)制和措施;貿(mào)易手段和途徑比較簡單,受國際市場變化影響很大。
一個世界第二大石油消費(fèi)大國,沒有全球化的貿(mào)易體系和有效制度,不能不說是一個嚴(yán)重的制度缺失。而沒有全球化的貿(mào)易體系和制度,對一個近2億噸石油進(jìn)口大國來說,也是有威脅的。
為建立全球化的貿(mào)易體系和有效制度,需要由國家能源局牽頭制定國家石油貿(mào)易的中長期規(guī)劃。在這個規(guī)劃中,參考日本和歐洲等國家的經(jīng)驗(yàn),明確諸如“國家規(guī)范,行業(yè)指導(dǎo),公司協(xié)調(diào)運(yùn)作”的合作原則,將近期、中期和遠(yuǎn)期貿(mào)易緊密結(jié)合,將現(xiàn)貨、期貨和其他置換方式結(jié)合;國家要對經(jīng)營者和貿(mào)易渠道與方式進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督。
對于戰(zhàn)略性的油氣供應(yīng),國家可代表或推動產(chǎn)業(yè)和大公司與一批資源國簽訂期限合理、種類搭配、方式靈活的石油貿(mào)易協(xié)議,建立資產(chǎn)置換、跨境運(yùn)輸和儲備的合作機(jī)制。
在當(dāng)前全球形勢下,建議利用我國的金融、工程和市場優(yōu)勢,與中亞、西非和南美等地區(qū)主要資源國建立供需互保的油氣安全機(jī)制,多開拓包括“貸款換石油”、“工程服務(wù)換石油”、以國內(nèi)加工和銷售換資源,以及交叉投資促貿(mào)易等多種方式在內(nèi)的貿(mào)易模式,最大限度地鎖定價格和風(fēng)險。
在貿(mào)易機(jī)構(gòu)上,國家必須培育國有綜合性的大貿(mào)易公司/集團(tuán),引導(dǎo)國內(nèi)外私營企業(yè)參與;同時,支持國有貿(mào)易公司與沙特、俄羅斯、委內(nèi)瑞拉等一批重點(diǎn)資源國石油公司、國際石油巨頭以及國際貿(mào)易巨頭形成長期的供需聯(lián)盟,爭取掌控更多的油氣資源。
第二,加大對油氣基礎(chǔ)設(shè)施和儲備設(shè)施的投資,加快建設(shè)步伐。
要加快國內(nèi)外油氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),包括跨國油氣管道建設(shè)和重大戰(zhàn)略儲備設(shè)施建設(shè)。今后中國的石油進(jìn)口規(guī)模很大,必須通過戰(zhàn)略運(yùn)作,加大力度,在今后幾年內(nèi)繼續(xù)加快建設(shè)從周邊產(chǎn)油國進(jìn)口石油和天然氣的長輸管線和相應(yīng)設(shè)施。
目前,我國兩三千萬噸的石油儲備量與我國每年3億~4億噸的石油消費(fèi)水平相差懸殊,與美國石油儲備總水平差距甚遠(yuǎn),是我國油氣供應(yīng)安全的一個軟肋。為了增強(qiáng)我國的石油儲備,必須以政府為主導(dǎo),加快推進(jìn)石油儲備的建設(shè)步伐。
當(dāng)前要利用國家的資金優(yōu)勢,加大對重大儲備設(shè)施建設(shè)的投入,帶動系列配套項(xiàng)目開發(fā)。為此,國家必須加強(qiáng)石油儲備立法,在法律和政策上規(guī)范國有公司和所有參與儲備的民營公司的經(jīng)營行為,目前側(cè)重支持國有大公司和有基礎(chǔ)的民營企業(yè),按照國家的規(guī)劃和政策,擴(kuò)大商業(yè)儲備建設(shè);同時,改進(jìn)目前國家“招呼”,中石油與中石化兩大集團(tuán)“自行”配合的做法。
建立國家的調(diào)控機(jī)制,不僅要指導(dǎo)國家石油公司,也要積極引導(dǎo)國內(nèi)民營企業(yè)和外資企業(yè)參與儲備建設(shè)和部分運(yùn)營,加快石油商業(yè)儲備和物流項(xiàng)目的開發(fā)。還要推動儲備方式和地區(qū)分布的多元化。
第三,出臺海外資源開發(fā)指導(dǎo)性政策,引導(dǎo)有實(shí)力的石油公司不失時機(jī)地?cái)U(kuò)大海外資源開發(fā)步伐。
當(dāng)前資源國的政策變化為我國石油公司走出去提供了新的合作機(jī)遇,將帶動新一輪對外投資合作熱情。然而,當(dāng)前國內(nèi)石油公司和金融機(jī)構(gòu)跨國投資熱情高,手筆粗,正負(fù)影響大。
建議國家有關(guān)部門盡快出臺一套完整的國內(nèi)企業(yè)跨國投資合作的指導(dǎo)性政策,在對大石油公司進(jìn)行重點(diǎn)和直接指導(dǎo)的同時,需要對海外資源開發(fā)的整體方向、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、企業(yè)資格、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、國家和地方政府的調(diào)控范圍與方式,以及融資、稅收等配套政策作出明確規(guī)定;明確落實(shí)人身財(cái)產(chǎn)安全的保護(hù)措施。在政府的雙邊和多邊合作協(xié)議上,為我國企業(yè)的跨國投資合作提供相應(yīng)的保障措施。
面對當(dāng)前的機(jī)遇與潛在的風(fēng)險,國家政策的著力點(diǎn)一方面要以國內(nèi)大石油公司為主角,突出對國外戰(zhàn)略性資源和重大項(xiàng)目投資合作的科學(xué)咨詢與決策監(jiān)督;另一方面還要繼續(xù)推動國內(nèi)產(chǎn)業(yè)資本與金融資本的結(jié)合,政府部門聯(lián)手推動,充分體現(xiàn)國家公司的競爭力。也考慮進(jìn)一步擴(kuò)大國內(nèi)對外合作的步伐,配合國際油氣資源的開發(fā)。
第四,超越雙贏互利,推進(jìn)巧合作,培育長期合作的戰(zhàn)略優(yōu)勢。
在我國與有關(guān)資源國的合作過程中,既存在政治經(jīng)濟(jì)利益的互補(bǔ)關(guān)系,也存在諸多潛在的“對抗”和非傳統(tǒng)“沖突”。在各自追求自身戰(zhàn)略利益時尤其如此。根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前的時機(jī),需要重新審視合作形勢,注重管理長期和潛在的“沖突”,在利用國際油氣資源過程中,既要雙贏互利,也要在適當(dāng)?shù)臅r機(jī),超越雙贏互利,推進(jìn)巧合作,擴(kuò)大對外合作的戰(zhàn)略優(yōu)勢。
第五,加強(qiáng)國際能源對話,參與全球資源治理行動,創(chuàng)造有利的國際環(huán)境,化解不利影響。
目前,我國企業(yè)在參與國際油氣資源競爭過程中缺乏與所在國法律和文化相適應(yīng)的制度建設(shè),缺乏國際層面的全面、穩(wěn)定的合作機(jī)制和對話平臺,在“走出去”的過程中受資源國政策限制越來越大,今后受各種勢力的影響也不可忽視。
近幾年來,八國集團(tuán)峰會一直在推行“全球資源治理行動”,國際民間組織聯(lián)合世界銀行和歐洲復(fù)興開發(fā)銀行推動“采掘業(yè)透明度舉措”（EITI）,西方的銀行巨頭在支持能源投資過程中,極力推廣“幾內(nèi)亞原則”等制約性措施,使我國的海外投資活動受到全面監(jiān)控和限制,潛伏著諸多不利方面。
為了破除不利影響,建議外交部和國家能源局組織參與有關(guān)全球資源治理行動的國際對話,既要傳播我國在蘇丹和哈薩克斯坦等國油氣投資合作的實(shí)際成就和正面效果,也要參照EITI的原則和成功實(shí)踐,制定我國對資源國油氣合作開發(fā)的社會責(zé)任和義務(wù),向世界公布我國的原則,規(guī)范我國企業(yè)的海外經(jīng)營行為,逐步與全球資源治理行動大趨勢對接,化解“中國能源威脅”、“國家公司威脅”和不規(guī)范競爭等不應(yīng)有的負(fù)面影響。 |