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近日有消息稱，《土地管理法》修訂草案正在業(yè)內(nèi)“征求意見”，并有望于年內(nèi)通過全國人大常委會(huì)審議。在修訂案中，最引人關(guān)注的是，住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年大限到期后“按照國家有關(guān)規(guī)定自動(dòng)續(xù)期”替換原來表述明確的“無償自動(dòng)續(xù)期”。這一修改雖然只有數(shù)字之差，但關(guān)系到土地用益物權(quán)的實(shí)質(zhì)性歸屬，關(guān)系到房產(chǎn)所有權(quán)何以永續(xù)性確認(rèn)，進(jìn)而影響到房地產(chǎn)和城市建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，立法機(jī)構(gòu)對(duì)住宅用地使用權(quán)如何續(xù)期應(yīng)當(dāng)慎之又慎。
實(shí)際上，建設(shè)用地使用權(quán)到期后如何延續(xù)，一直是法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)探討的焦點(diǎn)，而分歧則是“無償”與“有償”之辯。根據(jù)《物權(quán)法》第一百四十九條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。”并無明確是否“無償”。按照官方的說法，本次修訂《土地管理法》，也將與物權(quán)法的精神相統(tǒng)一。
法律專家指出，官方不明確建設(shè)用地使用權(quán)今后的續(xù)期方式，目的是預(yù)留出立法和政策制定的回旋空間。不過，這一模糊的表述也可能給國有土地最終市場化運(yùn)行設(shè)置不確定因素。
物權(quán)法中所指的“自動(dòng)續(xù)期”，是“無償”還是“有償”并無定論，但住宅建設(shè)用地70年的使用權(quán)，在法律上并非“虛指”。因此，在可以預(yù)見的將來，這一懸疑是必須解決的立法課題。
如果明確了是“無償”，那么國家將不能在續(xù)期中收取費(fèi)用，而以“按照國家有關(guān)規(guī)定”作為表述，“就可以設(shè)定為無償，也可以設(shè)定為有償，按照屆時(shí)的情況管理，等于把這個(gè)權(quán)力交給了政府”。
顯然，如果今后立法設(shè)定“無償”，則意味著土地用益物權(quán)將近乎所有權(quán)；如果設(shè)定“有償”，那就有可能侵害房產(chǎn)私權(quán)，并對(duì)房地產(chǎn)業(yè)構(gòu)成利空。如果將由政府“相機(jī)抉擇”，則又引發(fā)出政府行為短期化與立法長期性的矛盾。如何續(xù)期，這一物權(quán)法立法過程尚未解決的問題，確實(shí)將考驗(yàn)未來立法者的智慧。
事實(shí)上，作為房產(chǎn)權(quán)屬的重要組成部分，土地物權(quán)的性質(zhì)和歸屬期限直接影響到產(chǎn)權(quán)的定價(jià)。在海洋法系國家，房屋產(chǎn)權(quán)一般可分為“free-hold”和“l(fā)ease-hold”兩種形式。前者是指永久所有權(quán)的房地產(chǎn)；后者指土地定期租賃權(quán)的房地產(chǎn)，期限一般都很長，從99年到999年不等。而永久所有權(quán)的房產(chǎn)和土地租賃權(quán)的房產(chǎn)，價(jià)格存在天壤之別。
而按照中國現(xiàn)行的土地開發(fā)制度，地產(chǎn)商獲得土地需要一次性支付70年土地使用權(quán)的出讓金，由此獲得開發(fā)土地的權(quán)利，而這一成本作為房價(jià)的一部分，最終轉(zhuǎn)嫁給購房者。換言之，房產(chǎn)持有人的購房成本中，有30%-50%支付的是70年的土地使用權(quán)。因此，續(xù)期問題如果得不到妥善解決，將深刻影響到未來房地產(chǎn)市場的健康與穩(wěn)定。
不過回顧歷史，我國對(duì)土地物權(quán)的立法一直與時(shí)俱進(jìn)。國務(wù)院1990年5月頒行的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物由國家無償取得。”后來的《物權(quán)法》則在法律層面對(duì)此進(jìn)行了校正。
根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的原則，住宅建設(shè)用地使用權(quán)“自動(dòng)續(xù)期”已得到確立，與之相沖突的土地管理法也將予以修訂。理論上，《土地管理法》修訂可進(jìn)一步明確是“無償”還是“有償”，還可以明確“有償”的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。而如何續(xù)期之爭在未來也必將通過立法博弈加以化解。 |