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社會公共產(chǎn)品和服務(wù)的缺失是中國改革迄今最大的軟肋之一，仔細(xì)分析各方對公共領(lǐng)域改革失誤的檢討，對社會公共產(chǎn)品和服務(wù)該不該走市場化道路的爭論和質(zhì)疑，歸結(jié)到一點(diǎn)，就是忽略了社會公共物品的屬性及其制度意蘊(yùn)。
其實(shí)，從物品屬性角度而言，傳統(tǒng)中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的失敗就在于企圖按照指令供給社會需要的所有物品，對政府職能過度自負(fù)，又對政府、市場和社會各自的邊界和勢力范圍認(rèn)識不清。
物品和生產(chǎn)活動有多種分類，世人普遍是按排他性和競爭性來劃分公共物品和私人物品的。隨著技術(shù)的進(jìn)步，有些物品可以由非排他轉(zhuǎn)向排他，如無線電視改為有線電視，收費(fèi)可以由原來的強(qiáng)制轉(zhuǎn)向自愿交易。通常，私人物品具有排他性，而消費(fèi)是競爭的；公共物品則是非排他和非競爭的。不過實(shí)際情形極為復(fù)雜，至少還可以細(xì)分為四類：純公共物品、純私人物品、俱樂部物品和公共池塘資源。
物品的性質(zhì)決定其相應(yīng)的生產(chǎn)或提供的制度安排，且不同的制度安排最終將影響乃至決定物品供給效率和需求滿足情況。
私人物品和一般商品，高度排他和競爭，易于分割、單位可分，成本和收益可以清楚界定，付費(fèi)和受益主體清晰，容易評價(jià)績效。實(shí)踐證明，對此類純私人物品和服務(wù)，市場競爭和個(gè)人自由選擇機(jī)制的制度安排非常有效。消費(fèi)者通過手中的貨幣自主選擇所需要的物品和服務(wù)，生產(chǎn)者和提供者通過價(jià)格信號做出投資選擇，“看不見的手”自動引導(dǎo)資源有效配置。而政府主要提供一些基礎(chǔ)性服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施、法治秩序與安全等。
公共服務(wù)包括無形的服務(wù)和有形的公共產(chǎn)品。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，“公共”意味著非競爭性、非排他性和外部性，消費(fèi)和付費(fèi)單位難以分割，比如國防提供的安全服務(wù)，再如氣象預(yù)報(bào)、免費(fèi)公路、環(huán)保等。其付費(fèi)和受益主體不是一一對應(yīng)的關(guān)系，成本和收益脫節(jié)，結(jié)果和質(zhì)量難以度量。
但是公共服務(wù)非排他性、非競爭性和外部性程度也有不同。有些是帶有全球性，比如溫室效應(yīng)、全球氣候變暖，需全球各國聯(lián)合采取行動；國際恐怖主義、跨國毒品交易和犯罪，跨越了國界，需相關(guān)國家合作；有些公共服務(wù)只涉及一國內(nèi)部，但是跨地區(qū)，需要不同行政單位協(xié)作，比如太湖藍(lán)藻問題，就需要太湖流域各地通力合作，中央政府牽頭，各相關(guān)省市縣聯(lián)合行動，還包括民間環(huán)保組織、公民個(gè)人參與，才有可能緩解水化污染問題；有些公共服務(wù)只涉及一個(gè)較小的區(qū)域，如社區(qū)服務(wù)，安全、衛(wèi)生和綠化等一般只限定在特定的社區(qū)，要社區(qū)多方聯(lián)合行動。
公共池塘型資源（Common
Pool
Resource）難以排他但分別享用，多數(shù)可以再生，規(guī)模相對有限，資源系統(tǒng)共享，但單位資源分別享用，完全采取私有化或利維坦方式提供都會產(chǎn)生問題，需要依靠自主組織、市場和政府等主體混合提供或生產(chǎn)。比如水利灌溉，灌溉系統(tǒng)是共享的，是公共物品，說“上游一段是甲的，下游一段是乙的”沒有意義，但單位資源分別享用，流進(jìn)甲田的水，乙無法享用。
俱樂部型物品，非競爭性但可以排他，其消費(fèi)容量有一定規(guī)模限制，超過這個(gè)規(guī)模，會產(chǎn)生排他性。像圖書館，甲享受了服務(wù)并不會減少乙的消費(fèi)，但是一旦超過容量限制，可以最多容納500人的圖書館，第501個(gè)人就被排除在外，且通過借書證等手段可以排他。相似的還有電影院和收費(fèi)公路等。這類物品一般是使用者付費(fèi)，通過收費(fèi)融資，同時(shí)政府可以給予一定補(bǔ)貼。
鑒于純公共物品極低的排他性和競爭性，一般采取政治決策和集體選擇來滿足需求，其主體一般是公共部門，物質(zhì)性維持體系一般依賴公共權(quán)力的強(qiáng)征賦稅，以公共財(cái)政形式組織生產(chǎn)，比如國防安全服務(wù)，不可能把國內(nèi)某一個(gè)公民排除在外，除非把他驅(qū)逐出境，增加一個(gè)人也不會增加保護(hù)成本。
而對純私人物品，政府可以通過反壟斷法，維持競爭秩序，提高效率。但現(xiàn)實(shí)生活中更具危害的是自然壟斷和政府壟斷。提供公共服務(wù)的部門多處于壟斷地位，缺乏競爭、選擇、價(jià)格信息傳遞渠道和評價(jià)機(jī)制；供給者、生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間信息不對稱；投入與產(chǎn)出之間的因果關(guān)系很難界定，比如國防經(jīng)費(fèi)投入與國家安全程度之間的因果關(guān)系不明確，而且效果存在滯后性。這使得評估公共服務(wù)績效非常困難，可能導(dǎo)致公共服務(wù)成本高、效率低、尋租和官僚主義，對用戶需求缺乏回應(yīng)。
值得慶幸的是，許多公共服務(wù)在提供和直接生產(chǎn)之間可以區(qū)分，這意味著雖然公共服務(wù)不得不依靠政府等公共部門來組織供給，但并不表示必須直接由政府來組織生產(chǎn)。提供和生產(chǎn)的分離使得公共服務(wù)的供給鏈條可以分割，不但可以把生產(chǎn)交給工商企業(yè)組織，而且還可以把它外包給其他公共部門，使市場競爭機(jī)制進(jìn)入公共部門內(nèi)部，形成公共部門之間、公私部門以及私人部門之間的競爭格局，供給制度安排形態(tài)的這個(gè)變化，有利于提高競爭，保持活力，提升績效。比如國防安全，毫無疑問，政府是提供者，但并非必須直接生產(chǎn)，而完全可以實(shí)行市場化運(yùn)作。
由此看來，探討政府、市場和社會各自的邊界，檢討公共領(lǐng)域改革的失誤，有必要先給公共服務(wù)把把脈，看看它們到底是什么屬性，然后再來探討與之相適應(yīng)的制度安排是什么。公共服務(wù)是復(fù)合、交叉的，相應(yīng)的制度安排當(dāng)然也很復(fù)雜。筆者以為，各種公共、私人機(jī)構(gòu)或組織和個(gè)人等多元主體共同參與社會公共事務(wù)，從單一主體走向多元，從提供者主導(dǎo)轉(zhuǎn)向顧客需求導(dǎo)向，從一種自上而下供給模式向強(qiáng)調(diào)對顧客需求作出回應(yīng)的需求導(dǎo)向模式轉(zhuǎn)變，通過提供者、生產(chǎn)者、消費(fèi)者及其自主組織之間的協(xié)調(diào)、互動與合作，更有可能解決公共服務(wù)供給的難題。 |