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國資委和證監(jiān)會三個新規(guī)的核心其實是避免國有股東失去控制權，以保證國有資產(chǎn)的保值和增值，繼續(xù)維持國有經(jīng)濟的控制力。但它的隱含假設難以成立，對公眾福利的負面影響不能忽視。
6月30日國務院國資委和中國證監(jiān)會發(fā)布了關于國有股權轉讓的三個新規(guī)，即《國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法》、《國有單位受讓上市公司股份管理暫行規(guī)定》和《上市公司國有股東標識管理暫行辦法》。新規(guī)出臺的理由是：適應股權分置改革后證券市場發(fā)展的新形勢，規(guī)范上市公司國有股東行為，推動國有資源優(yōu)化配置，保護各類投資者合法權益，維護證券市場穩(wěn)定。
絕大多數(shù)學者和實際部門對此持肯定態(tài)度。這當然毋庸置疑。不過，筆者在此想說的是，三個新規(guī)的核心其實是避免國有股東失去控制權，以保證國有資產(chǎn)的保值和增值，繼續(xù)維持國有經(jīng)濟的控制力。強調這點，并非要否認這個目的，而是要提醒大家，過分強調國有經(jīng)濟的控制權可能會使國有企業(yè)改革速度放緩，甚至可能背離國有企業(yè)的本質屬性。
國有企業(yè)的本質屬性是公共性，這是國有企業(yè)存在的惟一目的，而盈利則不是國有企業(yè)存在的目的。由于國有企業(yè)固有的產(chǎn)權主體非惟一的特點，如果不存在壟斷，它是難以與民營企業(yè)競爭的，因此，依靠民營企業(yè)來盈利，更有利于國庫的充裕，也更有利于國民經(jīng)濟的發(fā)展。在國庫充裕的情況下，由國有企業(yè)來實現(xiàn)公共性，從而提高公眾福利，就會具有堅實的基礎。
盡管新規(guī)確實具有穩(wěn)定證券市場的作用，但它們卻有個隱含的假設，即只要保持國有股東控制權，國有企業(yè)就會長期保持盈利性，就會對國民經(jīng)濟產(chǎn)生帶動力。這個假設是難以成立的，它包括四種情況：
第一，如果國有企業(yè)處于純公共領域，那么它不會盈利，或者難以盈利，也不應該盈利，但此時國有股東保持控制權能夠對國民經(jīng)濟產(chǎn)生帶動力。
第二，如果國有企業(yè)處于競爭性領域，那么其盈利水平不會很高，即使能夠盈利，也難以與民營企業(yè)相匹敵，此時國有股東保持控制權不會對國民經(jīng)濟產(chǎn)生帶動力。
第三，如果國有企業(yè)處于非自然壟斷領域，那么其盈利水平盡管比較高，但卻往往是以犧牲公眾福利為代價的，此時國有股東的控制權不會對國民經(jīng)濟產(chǎn)生帶動力。
第四，如果國有企業(yè)處于自然壟斷領域，由于該領域具有相當?shù)墓残裕斢奖容^高時，則與第三種情況相同；當不盈利或者盈利水平很低時，則會對國民經(jīng)濟產(chǎn)生帶動力。
由于歷史的原因，我國國有企業(yè)分布相當廣泛，而且大量存在于競爭性領域。國有企業(yè)改革本應該是使國有企業(yè)退出競爭性領域，然而，現(xiàn)實的改革卻在很大程度上走偏了，國有企業(yè)不僅繼續(xù)在相當多的競爭性領域保持控制權（當然也退出不少），而且，不該市場化的公共領域很多也基本市場化了（如教育、醫(yī)院），結果，國有企業(yè)對國民經(jīng)濟的帶動力并沒有達到本應該達到的最大化。
國有股權轉讓新規(guī)規(guī)定，國有控股股東轉讓股份不符合下述兩個條件之一的，需報經(jīng)國有資產(chǎn)監(jiān)管機構批準后才能實施：一是總股本不超過10億股的上市公司，國有控股股東在連續(xù)三個會計年度內累計凈轉讓股份的比例未達到上市公司總股本的5%；總股本超過10億股的上市公司，國有控股股東在連續(xù)三個會計年度內累計凈轉讓股份的數(shù)量未達到5000萬股或累計凈轉讓股份的比例未達到上市公司總股本的3%。二是國有控股股東轉讓股份不涉及上市公司控制權的轉移。這些規(guī)定確實在短期內有利于證券市場的穩(wěn)定，但從國有企業(yè)的本質屬性及其相應的改革角度，卻至少存在著以下三個問題：
第一，不利于國有企業(yè)退出競爭性領域。大量國有企業(yè)存在于競爭性領域對國民經(jīng)濟發(fā)展起著掣肘作用，不利于國有企業(yè)與民營企業(yè)之間的公平和公正競爭，因此，加快國有企業(yè)退出競爭力領域的步伐不應放緩，而應當在保持證券市場基本穩(wěn)定的前提下適當加快。
第二，不利于壟斷國有企業(yè)的本性回歸。壟斷國有企業(yè)通常具有很強的公共性，尤其是自然壟斷企業(yè)，它們提供的是公共產(chǎn)品和服務，而不盈利或少盈利是提供公共產(chǎn)品和服務的必然結果。目前不少壟斷國有企業(yè)在國內外上市，純粹以盈利為目的，這無疑大大削弱了其公共服務功能，公眾不僅沒有從中受益，其福利反而受到很大的剝奪。
第三，不利于財政收入以及由此帶來的公眾福利的提升。在很大程度上，公眾需要從公共財政的增加中獲取利益，像教育、醫(yī)療、公共交通，都需要財政的大力支持。然而，國有企業(yè)卻不能或者難以向國庫足額上交股息和紅利，不僅如此，其生產(chǎn)經(jīng)營成本卻往往人為擴大。同時，民營企業(yè)在與國有企業(yè)的不公平競爭下，其上交稅收也難以達到最大化。顯然，就目前國有企業(yè)的布局來說，財政收入難以實現(xiàn)最大化，從而公眾從公共財政中獲取的福利也難以實現(xiàn)最大化。
新規(guī)總體上是“利好”，但不能忽視它們對公眾福利的負面影響。
(北京師范大學公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任，教授，博導) |