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在稅收立法權的橫向劃分上首先應加強立法機關在稅收立法中的主導地位和相應權力，相應地逐步縮小國務院的授權立法范圍。
昨日，十屆全國人大常委會第二十八次會議審議了授權國務院減免利息稅的議案，這意味著呼吁很久的取消或調(diào)整利息稅政策或將出臺。從上調(diào)印花稅開始，人們對一系列稅收調(diào)控政策、法律的出臺程序等事宜似乎還有所疑惑，我們有必要梳理一下我國稅收立法的現(xiàn)狀。
稅收立法權限的三個等級
按照效力等級的劃分，我國稅收立法權限實際上分為三個等級：第一等級，全國人民代表大會及其常務委員會根據(jù)憲法，制定和頒布有關國家稅收的基本法律。如《中華人民共和國稅收征收管理法》和去年修訂的《中華人民共和國個人所得稅法》等。基于本立法權限等級制定的稅法規(guī)范稱之為稅收法律。
第二等級分為兩個層次。第一層次是國務院制定有關稅收的行政法規(guī)；或是根據(jù)全國人大及其常委會的授權，擬定的暫行規(guī)定和條例。比如，增值稅暫行條例等等。
第二層次是具體行使財政稅收管理職能的財政部、國家稅務總局等有關職能部門，根據(jù)法律和國務院授權制定稅收行政規(guī)章。基于本立法權限等級制定的稅法規(guī)范統(tǒng)稱為行政法規(guī)和規(guī)章。比如，前些日子，經(jīng)國務院批準，財政部關于調(diào)整印花稅稅率的決定就是屬于此類權限。
第三等級就是各省、自治區(qū)、直轄市等地方性稅收法規(guī)。
應以國家立法為主行政立法為輔
對稅收立法權進行合理配置，是稅收法治的政治基礎。在法治化水平較高的國家，稅收立法權的分配一般通過憲法予以明確規(guī)定，或至少存在一個由最高立法機構通過的法律依據(jù)。
我國稅收立法權的劃分一直沒有一個統(tǒng)一、穩(wěn)定的規(guī)則。其實際劃分是由國務院通過頒布行政法規(guī)來加以規(guī)定的。在授權情況下，國務院發(fā)布了一系列稅收行政法規(guī)，使現(xiàn)行的稅收法規(guī)主要以大量的稅收行政法規(guī)為主。在中國目前23個稅法中，只有《中華人民共和國個人所得稅法》、《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》、《中華人民共和國稅收征收管理法》是全國人大立法制定的。
從立法權配置角度來看，全國人大的立法權有必要得到進一步加強。國家立法機關與行政機關的性質(zhì)、地位、任務各不相同，在社會生活中發(fā)揮著各自不同的職能作用，二者在行使立法權上也各有其特點。二者的區(qū)別不僅僅是一個稅法的外在表現(xiàn)形式問題，還是一個涉及到在稅收立法上如何處理國家立法權和行政立法權的關系，如何劃分不同立法主體間的立法權限以及稅法的地位、效力和實施效果等方面的重大原則性問題。
就目前我國法治建設的總體情況和稅收立法的基本格局而言，應以國家立法為核心，行政立法為輔助，以盡量避免稅收立法的低層次化。這也是稅收法定主義原則和依法治稅的必然要求。因此，在稅收立法權的橫向劃分上首先應加強立法機關在稅收立法中的主導地位和相應權力，相應地逐步縮小國務院的授權立法范圍。
加強專家在稅收立法中的作用
從立法程序來看，稅收作為合法侵犯公民財產(chǎn)權利的法律法規(guī)，應當將聽證制度作為必須履行的立法環(huán)節(jié)。我國以往的稅收立法，一般在公布前民眾對其內(nèi)容知之甚少。稅法的制定和修改調(diào)整對公眾切身利益的影響巨大，很多時候立法進程尚無一個可以讓公眾了解的順暢途徑。
因此，應當在法律中明確規(guī)定公眾參與立法過程、表達意見的途徑，應當及時向社會公布立法計劃和進程，并設置專門的機構和專門程序收集、處理和反饋民意，保證稅收立法公開化、透明化，才不至于造成因政策變動而導致的不必要恐慌。
從立法的質(zhì)量來看，加強專家在稅收立法中的作用。稅收立法需要技術、復雜專業(yè)知識、信息收集，專家在這方面長年的積累研究、實踐，能夠為制定更科學合理的稅收法律提供知識儲備。但目前，專家在稅收立法過程中的作用還未充分發(fā)揮，利用專家的工作并未成為立法中的一項制度規(guī)定，其參與立法工作的范圍也很局限。
更為重要的是，現(xiàn)在稅收要發(fā)揮調(diào)控作用更需要考慮到經(jīng)濟、社會、政治等多方面的目標，需要系統(tǒng)化和長期化的綜合考量，通過借鑒、吸收、論證專家意見，我國的稅收立法可以朝更科學、更有效率的方向邁進，而不是僅僅拆東墻補西墻，發(fā)揮的僅僅是救火隊的作用。這個問題在我們歷年來的印花稅稅率調(diào)整、利息所得稅恢復征收等問題上表現(xiàn)得比較突出。
我國目前以稅收行政法規(guī)為主的稅法體系不利于社會主義市場經(jīng)濟體制的完善。從長遠來看，我國最終是要構建一個以稅收法律為主、稅收行政法規(guī)為輔的稅法體系。
（中國社科院財貿(mào)所博士） |