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如果沒有持續(xù)的財(cái)力保證，農(nóng)村最低生活保障制度很難持續(xù)。類似于低保的制度安排都應(yīng)該歸于全國(guó)性的公共產(chǎn)品，由政府通過發(fā)行類似教育券的形式向低保人群提供補(bǔ)助。
日前召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，今年將在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度。據(jù)估算，這項(xiàng)政策將使我國(guó)3000萬(wàn)生活困難的農(nóng)村居民獲益。我們?cè)跒檫@項(xiàng)制度的實(shí)施歡欣鼓舞的同時(shí)，也不禁對(duì)政策的持久性和有效性心懷擔(dān)憂。
在二元的體制下，中國(guó)對(duì)農(nóng)民的救助是臨時(shí)性的，最低社會(huì)保障制度的建立，改變了這一特征。系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)至少?gòu)男问缴象w現(xiàn)了一種公平，同時(shí)，也彰顯了政府承擔(dān)公共風(fēng)險(xiǎn)的最本質(zhì)特征。
低保制度的出現(xiàn)是市場(chǎng)失靈的結(jié)果。以追求效率為第一要?jiǎng)?wù)的市場(chǎng)很難解決收入分配不公的問題，也就是說，有很多人是難以承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的，那些病殘、年老體弱喪失勞動(dòng)能力等生活常年困難的農(nóng)村居民尤甚。低保制度的建立，實(shí)則是政府主動(dòng)去承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)果，是政府給民眾發(fā)出的一個(gè)信號(hào)。即，公民的稅款用到了實(shí)處，當(dāng)意外的災(zāi)害讓你失去承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力時(shí)，有政府為你擔(dān)保。公民個(gè)人的最優(yōu)行動(dòng)便是努力地追求效率，政府努力地解決公平，分工協(xié)作，相得益彰。
政府的這種做法，實(shí)質(zhì)上是一種承諾，而承諾必須是可信的才有價(jià)值。承諾如何可信？持續(xù)的財(cái)力支持。對(duì)于政府來講，推出一項(xiàng)得民心的制度并不難，難的是好的制度能否持之以恒。相對(duì)于以前的可以相機(jī)抉擇的救濟(jì)制度，制度化的農(nóng)村最低保障對(duì)政府財(cái)力的約束更加強(qiáng)烈。如果沒有持續(xù)的財(cái)力保證，這一制度很難持續(xù)下去。這也是人們?cè)跉g欣之余最大的擔(dān)憂。
根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求，農(nóng)村最低生活保障制度以地方人民政府為主，實(shí)行屬地管理，中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。這是沿襲了過去農(nóng)村政策的一貫做法，即，中央許下諾言，地方實(shí)踐。任何的政策變化都會(huì)引起權(quán)利的變化，財(cái)政政策是公共權(quán)利與私人權(quán)利的轉(zhuǎn)換器。在地方與中央、財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的制度背景下，中央的許諾與地方的執(zhí)行不可避免地會(huì)產(chǎn)生沖突，在一些落后的地區(qū)更是如此。中央與地方需要在成本分擔(dān)與收益分享方面進(jìn)行博弈。如果成本明顯高于收益，地方政府只能是通過壓低標(biāo)準(zhǔn)、減少人數(shù)等來完成任務(wù)。在轉(zhuǎn)軌時(shí)期中央與地方的博弈中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)此類的沖突比比皆是。從教師工資的拖欠，到小學(xué)義務(wù)教育只有依靠社會(huì)捐款才有希望等等。如果不從轉(zhuǎn)移支付制度上進(jìn)行徹底的改變，低保制度會(huì)不會(huì)也是這樣不盡如人意，不得而知。
從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角考察，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，類似于低保的制度安排都應(yīng)該歸于全國(guó)性的公共產(chǎn)品一類。政府通過發(fā)行類似教育券的形式向全國(guó)的低保人群提供補(bǔ)助，從技術(shù)上可以做得到的，從中央的財(cái)力上來講，也是可以保證的。這對(duì)于落后地區(qū)的制度實(shí)施尤其重要。
這其實(shí)說明了這樣一個(gè)道理：?jiǎn)渭兊匾揽空畞斫鉀Q低保問題存在著極大的風(fēng)險(xiǎn)。那么，如何來解決這個(gè)問題？答案是從哪里來，就到哪里去。農(nóng)村低保群體面對(duì)的窘境，是一個(gè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)累積的過程。除個(gè)別的人以外，他們中的大部分如果在風(fēng)險(xiǎn)來臨之前進(jìn)行了預(yù)防，這種境遇在很大程度上是可以避免的。這種窘境的形成，要么是因?yàn)榭刂撇蛔∽约旱南M(fèi)欲望，導(dǎo)致入不敷出；要么是沒有接受良好的教育，人口紅利在老年后迅速減弱；要么是沒有參加適當(dāng)?shù)谋ｋU(xiǎn)，人身受到傷害沒法得到補(bǔ)償；要么是在年輕時(shí)沒參加社會(huì)保險(xiǎn)，以至于沒有養(yǎng)老金，也沒有失業(yè)金。對(duì)于這些存量風(fēng)險(xiǎn)，政府必須通過制度安排來化解，而對(duì)于新增的風(fēng)險(xiǎn)，即，如何減少新的低保人群的出現(xiàn)，則需要政府下更大的工夫。這里的事情很多，其中最重要的是醫(yī)療與教育，前者可以馬上治病，后者則可以從根本上解決這個(gè)問題。
（清華大學(xué)公共管理學(xué)院） |