化繁為簡從來就是一個大有文章的主題。本書主要闡述了如何簡化政府，去除不必要的繁文縟節(jié)，提高政府工作效率，建設有利于國家、方便民生的方法。以最先進的計算機和平板電腦為例，我們在10年前根本無法想象這類設備的應用程序的復雜程度。但在用戶看來，計算機的界面非常友好、應用簡單、信手拈來，我們根本不需要用戶指南，僅憑自己已經(jīng)掌握的簡單操作方法就能夠輕松使用。政府的運行也應該如此。
我之所以說這番話，不是認為政府的規(guī)模應該變小。我認定在某些領域里，濃縮即是精華，有時候是越小越好。政府機構應該被簡化，但本書討論的并不是“政府可否被取代”這樣的問題。要簡化政府，首先政府得存在。而“用戶友好”這一類詞并不代表用戶應該變得更加友好，產(chǎn)品應用需要化繁為簡，這樣才能增強用戶的滿意度，因為用戶很難接受紛繁瑣碎、雜亂無章的事物。誠然，有些事情簡化不了。但對于政府的未來，簡化則是大勢所趨。無論現(xiàn)有政府的機構規(guī)模如何，冗余必然存在。要理解我何以得出這些結論，并了解當前簡化政府的過程以及政府未來的發(fā)展方向，就必須從回顧過去開始。
2008年，我和妻子薩曼莎·鮑爾第一次約會。確切地說，那個時候我們還沒有談戀愛。當時，她曾試探性地問我：“如果你可以自由選擇世界上所有的職業(yè)，除了法律教授外，你還愿意做什么？”后來我才知道，她期望聽到的答案是加盟東大街樂隊或與歌手布魯斯?斯普林斯廷同臺獻藝，再不然在波士頓紅襪隊當游擊手也行。沒想到我在沉思片刻后，卻用最憧憬而期待的表情對她說：“進入白宮信息與監(jiān)察事務辦公室（OIRA）。”
她后來又問：“這是個什么部門？”其語氣有幾分不屑。看到我如此認真，她才煞有介事地好奇起來。不過這個問題也不算太無聊，畢竟我和她因此有了第二次見面的機會。
白宮信息與監(jiān)察事務辦公室位于華盛頓，是一個對白宮頗有影響力的部門，規(guī)模不大，但作用不小，其簡稱就是OIRA，英語全稱是“White House Of.ce of
Information and Regulatory
Affairs”。它是按照《縮減文書工作法案》的規(guī)定成立的。這個法令確有其事，我可沒瞎掰。《縮減文書工作法案》規(guī)定未經(jīng)白宮信息與監(jiān)察事務辦公室的允許，禁止美國聯(lián)邦政府的任何機構從民眾身上收集信息，也不得要求民眾填寫任何表格。1981年，羅納德·里根總統(tǒng)授權白宮信息與監(jiān)察事務辦公室監(jiān)管聯(lián)邦立法過程，這可是一項具有劃時代意義的舉措。里根總統(tǒng)還以總統(tǒng)令的形式發(fā)布了一項頗具爭議的重大法令，即“僅當政府的監(jiān)管行動對社會的潛在利益大于潛在損失時，才準予執(zhí)行”。里根總統(tǒng)還指定白宮信息與監(jiān)察事務辦公室負責監(jiān)督這一法令的執(zhí)行。
那一年，我還是美國司法部的一名年輕律師。機緣巧合，我有幸參與了確立白宮信息與監(jiān)察事務辦公室職能合法化的工作，我甚至有機會參與所有頗具成效的重大規(guī)定的擬定過程。我能領導白宮信息與監(jiān)察事務辦公室的工作，可以說圓了我將近30年的夢想。
2009~2012年，我擔任白宮信息與監(jiān)察事務辦公室的負責人。因為身居這一要職，我輔助監(jiān)督聯(lián)邦政府各大機構頒布了近2
000條規(guī)定。在奧巴馬總統(tǒng)的領導下，我提出了簡化政府管理工作的建議，包括法規(guī)用語凝練直白，減少繁文縟節(jié)，化繁為簡，減少頒布成本高、意義不大的規(guī)章制度等。我主張按照行為經(jīng)濟學的原理，以簡單、低成本、追求自由的方式，“循循善誘”地實現(xiàn)政府對人民的承諾，促進儲蓄，提升人民的生活水平，延長人民的壽命。遵照奧巴馬總統(tǒng)的指示，我提出要以成本和收益為導向，努力確保政府工作規(guī)范，一切從事實和證據(jù)出發(fā)，而不是憑借直覺、傳聞、教條，或者按照少數(shù)權貴的意志辦事。
本書描述了我在擔任白宮信息與監(jiān)察事務辦公室負責人期間美國政府發(fā)生的變革。我提出的諸多簡化政府規(guī)定的建議和舉措，其中一些得以實施，一些即將出臺，還有一些有望在遙遠的未來實現(xiàn)。正如大家看到的，這些舉措不僅在全球很多國家的政府貫徹實施，還在無數(shù)私人組織中開展，包括大大小小的公司。在個人生活中，我們也不可避免地使用這些方法。所有人都可以從化繁為簡的原則和行動中受益。
為美國法治保駕護航
白宮信息與監(jiān)察事務辦公室負責人常被人稱為美國的“法治沙皇”。這絕對是言過其實。美國總統(tǒng)負責治理美國，美國也不可能有“沙皇”，但是這種說法足以明確這個部門的影響力和工作范圍。白宮信息與監(jiān)察事務辦公室是美國法治的保駕護航者。
該辦公室負責監(jiān)督有關空氣清潔和水資源、食品安全、金融穩(wěn)定、國民安全、醫(yī)療保健、能源、農(nóng)業(yè)、工作場所安全、性別和種族歧視、高速公路安全、移民、教育、犯罪、殘疾人權利等方面的聯(lián)邦法規(guī)。沒有白宮信息與監(jiān)察事務辦公室的批準，美國任何內(nèi)閣部門，包括交通部、財政部、國務院和美國環(huán)境保護署都不得頒發(fā)任何重要的指令和規(guī)定。這已經(jīng)成了不成文的規(guī)定。
當然，白宮信息與監(jiān)察事務辦公室也并非獨挑大梁、自成一體的機構，其負責人直接為美國總統(tǒng)效力。總統(tǒng)行政辦公室內(nèi)有很多重要人物有權對政府的規(guī)定提出自己的看法。例如，白宮信息與監(jiān)察事務辦公室凡事都要征得管理和預算辦公室主任的同意，這位主任內(nèi)閣成員的工作重心通常是預算，但對政府規(guī)定的擬定也有發(fā)言權。此外，美國國家經(jīng)濟委員會和美國國內(nèi)政策委員會的主席也有權監(jiān)督聯(lián)邦政府的規(guī)定，這兩個機構在美國白宮西翼均設有辦公室，它們的立場也很重要。
對于科學問題，科學技術政策辦公室主任的看法具有核心作用。美國總統(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會針對經(jīng)濟問題擁有權威的專家見解，在聯(lián)邦政府制定規(guī)定的過程中發(fā)揮著不可替代的作用。副總統(tǒng)辦公室常肩負著補充重大信息的責任。白宮辦公廳主任負責白宮的日常事務管理。無論美國總統(tǒng)是誰，辦公廳主任的人選至關重要，因為這個人要效忠總統(tǒng)、保證總統(tǒng)工作的有序開展。白宮信息與監(jiān)察事務辦公室隸屬于總統(tǒng)行政辦公室，不是自由的個體組織，而總統(tǒng)是白宮所有部門當仁不讓的領袖。
然而，白宮信息與監(jiān)察事務辦公室有權推遲或者叫停政府規(guī)定，甚至對總統(tǒng)內(nèi)閣成員有否決權。這表明其負責人在政府制定規(guī)定的過程中舉足輕重。比如，白宮信息與監(jiān)察事務辦公室認定有更理想的高速公路事故的救助方式，只要這種方式更人性化、更高效、更簡單，且與當前所用方式不同，哪怕不能確定其成效，白宮信息與監(jiān)察事務辦公室也有機會和交通部合作一起探討是否應采納新的做法。若白宮信息與監(jiān)察事務辦公室認定某條涉及清潔水資源的規(guī)定不能實施，那么這條規(guī)定就有可能胎死腹中。我擔任白宮信息與監(jiān)察事務辦公室負責人若干年后，曾有一位美國總統(tǒng)內(nèi)閣成員來到我的辦公室向顧問訴苦：“我是給卡斯?桑斯坦打工的。”雖說這只是句玩笑話，但也足以說明白宮信息與監(jiān)察事務辦公室的地位。
白宮信息與監(jiān)察事務辦公室在制定總統(tǒng)工作日程的過程中扮演著重要的角色。在獲得總統(tǒng)和其他高層官員的支持后，這個部門有能力影響美國政府的發(fā)展方向。白宮信息與監(jiān)察事務辦公室可以否決復雜、經(jīng)濟負擔重的政府指令，也可以大力提倡和推動某些指令的實施。它還可以通過鼓勵政府機構保護中小企業(yè)，讓它們無須受制于某些耗時耗力的規(guī)定。該部門可以出臺新的規(guī)定以保護人權和食品安全，避免性侵犯，大幅度提高汽車燃料的經(jīng)濟性。它還可以支持政府預防恐怖襲擊的行動，要求政府機構廢除或者減少過時或者代價巨大的行政規(guī)定，采取措施避免司機分心駕駛，禁止人們歧視性取向不同常人的人，推進電子化醫(yī)療歸檔的實施，降低成本，幫助醫(yī)院拯救更多的生命。白宮信息與監(jiān)察事務辦公室在多個方面均能施加其獨特的影響力，幫助相關機構拯救生命、改善生活。
我和奧巴馬總統(tǒng)相識于1991年，當時他剛開始在芝加哥大學法學院教書，20多年來，芝加哥大學法學院一直是我的職業(yè)的大本營。大約在1990年左右，芝加哥大學的一位朋友兼同事跟我談及一位血氣方剛、言辭犀利的年輕人，此人當時正擔任《哈佛法律評論》的編輯。我對當時的談話記憶猶新，大概是因為奧巴馬這個名字很特別的緣故。這位朋友認為芝加哥大學法學院缺乏奧巴馬這樣的人才。于是，我和奧巴馬就成了同事，之后又成了朋友。從那以后，幸運之神眷顧了我，否則我也不可能在白宮信息與監(jiān)察事務辦公室從事我夢寐以求的事業(yè)。
監(jiān)管魔球
對待政府監(jiān)管問題，有些政府官員往往會關心哪些群體支持或者反對某項政策提議，哪些群體對公共政策滿意，哪些人對政府不滿，某些可行的監(jiān)管措施能否取悅民眾而不是得罪民眾。這些問題本身很重要，政府官員需要尋找這些問題的答案，但是這些問題卻并非核心問題。我的手下偶爾會提及利益群體的觀點和立場，我給出的回應是（希望我的回答到位，還不失幽默感）：“都想些什么呢？能別那么俗氣嗎？”
作為白宮信息與監(jiān)察事務辦公室的主管，我主張重點回答下列這些問題：提出的管理規(guī)定可能產(chǎn)生怎樣的后果？我們對其的了解程度如何？這些管理規(guī)定對民眾產(chǎn)生了怎樣的影響？涉及的成本和回報分別有多少？政府采取怎樣的措施才能擺脫一切按照直覺或者預期行事的方式？現(xiàn)行的政府規(guī)定對美國民眾產(chǎn)生了怎樣的影響？有哪些管理規(guī)定是真正為人民服務的？我們?nèi)绾尾拍芑睘楹啠岣吖ぷ餍剩?/P>
要回答這些問題，需要有科學的方法。聯(lián)邦政府內(nèi)外各領域的專家也是不可或缺的。為了確定政府管理規(guī)定的影響，經(jīng)濟學家起到了核心的作用。社會科學多個領域的前沿發(fā)展和先進理念也為我們研究如何簡化政府提供了有益的見解，包括行為經(jīng)濟學等。我們關注的并非標準的經(jīng)濟學理論所虛擬的人們的行為，而是實實在在的行為。我們努力將這些領域的最新發(fā)現(xiàn)融入政府的決策過程中。前方的道路還很漫長，我們在探索之路上將大有作為。
顯然，這方面的研究需要更多的實證基礎，這也正常。人們需要務實、理智的政府。一如大家喜歡天氣晴好多過寒風凜冽的日子。看看《點球成金》這本暢銷書（后被改編成電影并獲得奧斯卡獎提名）中描述的比利?比恩和他那位沉迷于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的助理保羅·德波戴斯塔的故事。他們二人將奧克蘭運動家隊打造成為一流的棒球隊。這兩位舉世聞名的人物在短短的幾年時間里，迅速改寫了美國棒球隊的歷史。他們用實實在在的數(shù)據(jù)說話，大膽開拓、突破常規(guī)，不再靠慣例進行決策的判斷。
“這家伙是個運動員，比利，是個可造之才。”一個老球探說。
“他擊球不行。”比利說。
“擊球還行吧！”老球探說。
“還行？那怎么球飛過來的時候，他傻愣愣的？”比利反唇相譏道。
“他還算是個球手吧！”老球探說。
“擅長擊球嗎？”比利問。
“擊球還行。”老球探有些猶豫不決。
保羅看了這個球手大學時期的棒球比賽記錄，他顯然缺乏一些閃光的成績。
“我就問一個問題”，比利說，“他要是擅長擊球，怎么就拿不出更好的擊球成績呢？”
球探們一再強調(diào)：“這家伙體能不錯！這個隊員的身體素質是最棒的！”每當聽到有人這樣說時，比利就會說：“我們這兒可不賣牛仔褲，光有型有什么用！”就這樣，哪怕這個球員集萬千寵愛于一身，比利也有可能把他從種子選手名單中剔除！
人們對待政府監(jiān)管的態(tài)度和做法與很多古板的棒球球探的思維方式和做法類似。比利·比恩接手棒球隊之后，一切都變得不同。球探看重的是球員是不是這塊料，有沒有過硬的身體素質。
就政府管理工作而言，有些言論常不絕于耳。“公眾非常擔心！民意調(diào)查顯示絕大多數(shù)人希望對空氣污染問題采取保護措施！業(yè)內(nèi)觀點非常激進！環(huán)境保護主義者可能會失去理智！某位高權重的參議員對此很不安！如果發(fā)生意外，賠了錢讓人永遠翻不了身啊！”我在政府工作，每個星期都會聽到有人這樣說。
這些提法完全沒有說到點子上。要知道政府管理的關鍵是要明確政府出臺的政策和規(guī)定對應的目標是什么。實際上，政府的作用是尋找更好的定位管理規(guī)定目標以及實現(xiàn)的方法。政府都要向比利·比恩和保羅·德波戴斯塔學習，敢于挑戰(zhàn)傳統(tǒng)，在出臺管理規(guī)定前預測其作用，在事后進行驗證。同時，要適時讓一些高調(diào)出臺但收效甚微的規(guī)定退出歷史舞臺。
政府的工作不是擺花架子。
