新一屆中央政府提出了“新四化”的建設(shè)任務(wù)，其中將新型城鎮(zhèn)化放在了更為重要的位置，希望通過“新四化”同步打造出中國經(jīng)濟(jì)的升級版。當(dāng)前外界對“新型城鎮(zhèn)化”的內(nèi)涵看法不盡相同，甚至大相徑庭。只有科學(xué)、全面、正確地解讀“新型城鎮(zhèn)化”，才能更好地推動(dòng)“新四化”。
新中國成立之初到1978年，中國的城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了“起步”和“波折”兩大階段，到1978年城鎮(zhèn)化率只有17.98%，年均只增長了0.25%。改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展突飛猛進(jìn)，34年間城鎮(zhèn)化率提高了34.7%，年均增長1%左右，中國實(shí)現(xiàn)了人類歷史上罕見的5億多人大規(guī)模進(jìn)城的壯舉。這次社會平穩(wěn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，直接把中國推到了世界第二大經(jīng)濟(jì)體的位置。
改革開放以來，城鎮(zhèn)化取得的成績是舉世矚目的，但暴露出來的問題也是突出的。主要的問題表現(xiàn)在：一是出現(xiàn)了2.6億農(nóng)民工，造成了偽城鎮(zhèn)化，這些農(nóng)民工盡管在城市工作但并沒有分享到戶籍人口具有的公共服務(wù)，造成了不公平；二是中國城市的管理、運(yùn)作、規(guī)劃水平較低，發(fā)展模式粗放，出現(xiàn)了空氣質(zhì)量差、交通狀況差、資源消耗極高等現(xiàn)象；三是中國城市的土地城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)高過人口城鎮(zhèn)化率，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，“空城”、“鬼城”現(xiàn)象頻出；四是東中西區(qū)域的城市發(fā)展差距拉大，三大城市群和中西部地區(qū)的城市在眾多方面差距越拉越大；五是城市發(fā)展的行政級別導(dǎo)向明顯，行政級別高的城市普遍比行政級別低的城市發(fā)展好，這扭曲了市場配置資源的基本導(dǎo)向。
當(dāng)前，面對之前城鎮(zhèn)化出現(xiàn)的這些情況必須對癥下藥予以破解。首先要對新型城鎮(zhèn)化的重大價(jià)值進(jìn)一步予以確認(rèn)、認(rèn)識。要看到城鎮(zhèn)化對于擴(kuò)大中國經(jīng)濟(jì)內(nèi)需的重大意義，也要看到城鎮(zhèn)化對于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的積極作用，更要認(rèn)識到城鎮(zhèn)化對于中國政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)五位一體建設(shè)的重要價(jià)值，最后要看到新型城鎮(zhèn)化是中國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。
城市可以通過規(guī)模效應(yīng)加深分工和交換，挖掘出更多的經(jīng)濟(jì)空間。農(nóng)民變成市民，一方面勞動(dòng)生產(chǎn)率會大幅提高3倍以上，另一方面收入也會增長3倍以上，因此既可以通過消費(fèi)的方式擴(kuò)大中國經(jīng)濟(jì)的內(nèi)需，也可以通過提高全民勞動(dòng)生產(chǎn)率的方式增加供給。城鎮(zhèn)化是結(jié)果，也是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平臺。應(yīng)該說城鎮(zhèn)化靠產(chǎn)業(yè)尤其是現(xiàn)階段中國最重要的工業(yè)支撐才能夠發(fā)展，沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化必定是危險(xiǎn)和不可持續(xù)的。但如果單純靠產(chǎn)業(yè)尤其是工業(yè)，城鎮(zhèn)化發(fā)展也將面臨內(nèi)需不足的問題。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化可以說是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，一個(gè)是供應(yīng)側(cè)，一個(gè)是需求側(cè)，二者相輔相成。城鎮(zhèn)化需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展來充實(shí)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)；同時(shí)，城鎮(zhèn)化也能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更好的平臺，通過制度改革釋放出城鎮(zhèn)化的內(nèi)需必定可以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。關(guān)鍵一點(diǎn)是，城鎮(zhèn)化能夠使服務(wù)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)有更多的發(fā)展機(jī)會。
其次，要認(rèn)識到這輪新型城鎮(zhèn)化立足于質(zhì)量為主，速度為輔，通過樹立新思維、新觀點(diǎn)、新路徑來推行城鎮(zhèn)化。這種“新”主要體現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化未來的路徑將表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是以人口城鎮(zhèn)化為核心；二是以城市群為主體形態(tài)；三是以提高城市綜合承載力為支撐；四是以制度改革為保障。要按照以人為本、環(huán)保生態(tài)、集約緊湊、四化同步的原則來推行新型城鎮(zhèn)化。
第一，以人口城鎮(zhèn)化為核心主要體現(xiàn)在要解決公共服務(wù)均等化問題。目前中國有2.6億農(nóng)民工，未來隨著城鎮(zhèn)化率進(jìn)一步提升，農(nóng)民工人數(shù)將為6億左右。讓這么大一個(gè)基數(shù)的群體短時(shí)間處于不公平的二元結(jié)構(gòu)中，或許可以給經(jīng)濟(jì)帶來活力，但長期的不公平，一定會引發(fā)社會動(dòng)蕩。所以從這個(gè)角度上來說，新型城鎮(zhèn)化首先的要義其實(shí)是一個(gè)政治問題，而并非是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題。
但政治問題也需要通過經(jīng)濟(jì)來部分解決。要想實(shí)現(xiàn)全民的公共服務(wù)均等化，當(dāng)務(wù)之急是資金的籌集。全國不同區(qū)域一個(gè)農(nóng)民變成一個(gè)市民的成本不一樣，但從全國摸底來看，10萬元是一個(gè)最低的成本開支，這就意味著實(shí)現(xiàn)全民的公共服務(wù)均等化，將需要百萬億級別的資金投入。面對這個(gè)巨量資金不需要過于緊張，只要將賬算清楚，壓力就會小很多。其一，可以用時(shí)間換空間。因?yàn)槌擎?zhèn)化不能一步到位，未來城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%左右將是一個(gè)20～30年的過程，這樣投入的資金分解到每年就大幅減少了。其二，解決公共服務(wù)均等化中社會保障體系的資金，除了政府掏錢以外，企業(yè)、個(gè)人也要掏錢，三方承擔(dān)會減少政府的一些壓力。其三，中國有大量的央企、國企，可以將其股份化或者通過改革分紅機(jī)制來充實(shí)社保基金。陜西就通過延長大型省屬國企的資金來建設(shè)保障房。當(dāng)然也可以從現(xiàn)在財(cái)政收入每年高達(dá)10多萬億元的國有的土地、礦產(chǎn)和外匯儲備等中多擠出一部分。其四，可以通過制度改革來籌集資金。這主要是對農(nóng)民的土地進(jìn)行制度創(chuàng)新，當(dāng)前浙江搞的宅基地?fù)Q社保就是積極的嘗試。其五，通過金融工具融入一些資金。城鎮(zhèn)化過程的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以惠及多代人，所以可以通過金融工具創(chuàng)新，如開發(fā)性金融方式等籌集資金。
第二，以城市群做城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)源于對規(guī)律的遵從。盡管北京、上海、廣州這些一線城市在過去很長一段時(shí)間采取了非常嚴(yán)厲的人口限制政策，但在20002010年間，北京的常住人口增長了47%，上海的常住人口增長了39%，廣州的常住人口增長了27%。北京2012年常住人口突破了2000萬，達(dá)到了2069萬，遠(yuǎn)大于規(guī)劃中要實(shí)現(xiàn)的人口規(guī)模。出現(xiàn)這種局面的一個(gè)非常重要的原因是，這些特大城市在各個(gè)方面都比其他中小城市擁有明顯的優(yōu)勢。“人往高處走”的基本規(guī)律推動(dòng)人口向特大城市集中，如果這些大城市的管理水平、技術(shù)跟不上，大城市病就很容易產(chǎn)生。為了克服這個(gè)兩難的問題，城市群這種主體形態(tài)就成為了首選。未來中國在當(dāng)前三大城市群基礎(chǔ)上，再發(fā)展幾個(gè)有潛力的城市群，這個(gè)“3+N”數(shù)量的城市群將成為主要人口聚集的區(qū)域。這些城市群會更多采用軌道交通的方式，從而形成相對合理的大中小城市群的布局。最終，城市群將容納中國50%以上的人口，GDP將占全國GDP的80%以上。
第三，立足于全方面地提高城市的綜合承載能力。城市承載能力首先必須靠產(chǎn)業(yè)支撐，沒有產(chǎn)業(yè)支撐，城鎮(zhèn)化最終可能使得農(nóng)民變不成市民，反而變成流民，甚至變成暴民。有些拉美國家城鎮(zhèn)化率高達(dá)90%，但因?yàn)闆]有產(chǎn)業(yè)支撐最終出現(xiàn)了大量貧民窟。這種城鎮(zhèn)化不是新型城鎮(zhèn)化所需要的城鎮(zhèn)化。目前來看，通過大力簡政放權(quán)來激發(fā)服務(wù)業(yè)的發(fā)展空間是關(guān)鍵所在，也是新型城鎮(zhèn)化能夠優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的原因所在。其次，要加大對城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投資，滿足城市人口增長后的承載力硬件要求。同時(shí)要大量運(yùn)用低碳城市技術(shù)、智慧城市技術(shù)等讓未來城市交通更便捷，更節(jié)能。當(dāng)然也必須提高城市的管理、規(guī)劃、運(yùn)行能力，通過提高軟實(shí)力來提高城市承載力。此外，要提高城市承載力的水、電、油等資源支撐的可持續(xù)性，要根據(jù)這些資源條件合理設(shè)定城市的承載極限。還有，必須對未來新技術(shù)的廣泛運(yùn)用保持一定的前瞻性，從而使城市能夠根據(jù)新技術(shù)對人口遷徙的影響力合理調(diào)整承載力和承載空間。這輪新型城鎮(zhèn)化并非是單一的經(jīng)濟(jì)話題，也不是“投資大躍進(jìn)”和“房地產(chǎn)化”，但因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、資源、新技術(shù)等方面會帶來相應(yīng)的投資需求，所以城鎮(zhèn)化對中國經(jīng)濟(jì)有保底作用。
第四，一定要有整體的制度改革來作新型城鎮(zhèn)化的保障。這輪新型城鎮(zhèn)化是最大的內(nèi)需潛力，要想將潛力最終變成內(nèi)需，結(jié)合改革才能獲得最大的紅利。新型城鎮(zhèn)化是改革的總抓手，城鎮(zhèn)化的制度改革牽涉到土地制度改革、戶籍制度改革、財(cái)稅體制改革、行政級別的改革、統(tǒng)計(jì)信息制度改革等方方面面。這些改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，抓住了這些改革既對城鎮(zhèn)化有推動(dòng)作用，也對中國整體改革有決定意義。所以只有更有力度的改革才能使新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)得到保障。
總之，這輪新型城鎮(zhèn)化不單純是個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而是政治、社會、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的綜合問題。新型城鎮(zhèn)化既是一個(gè)擴(kuò)大內(nèi)需的需求問題，也是一個(gè)可以通過提高勞動(dòng)生產(chǎn)率解決經(jīng)濟(jì)增長的供給問題。新型城鎮(zhèn)化不走投資依賴的老路，但依舊對投資有保底作用，更有優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的作用。新型城鎮(zhèn)化如果落實(shí)得好，必定會非常有利于中國更好地實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。