近日，由中國(guó)發(fā)展出版社編輯出版的《中國(guó)智庫》第一期重磅推出國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)劉守英的報(bào)告《中國(guó)征地制度亟待改革》。日前，經(jīng)濟(jì)參考報(bào)記者就如何提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增加農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例專訪了他，他建議，應(yīng)盡快完善與出臺(tái)《土地管理法修正案》。
現(xiàn)行土地管理法亟待完善
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：當(dāng)前，許多社會(huì)矛盾和糾紛指向了征地補(bǔ)償額的確定與實(shí)施，這與我國(guó)現(xiàn)行土地管理法的不健全有著或多或少聯(lián)系。現(xiàn)行的土地管理法存在哪些問題？
劉守英：現(xiàn)行土地管理法自1998年實(shí)施以來，征收大量農(nóng)民集體土地，低價(jià)征地為經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)提供了重要保障。但是，隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、市場(chǎng)化程度深化、農(nóng)民土地權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，農(nóng)村征地補(bǔ)償中引發(fā)的問題受到社會(huì)廣泛關(guān)注。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，每年因征地拆遷引發(fā)的糾紛達(dá)400萬件左右，土地糾紛上訪占社會(huì)上訪總量的40%，其中征地補(bǔ)償糾紛占到土地糾紛的84.7%，群體性上訪事件60%與土地有關(guān)。
“地價(jià)”是實(shí)施土地征收補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。補(bǔ)償額的確定與實(shí)施，是土地征收的核心。現(xiàn)行土地管理法采取在原用途基礎(chǔ)上按照年產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償，顯露出諸多弊端，一是沒有考慮土地發(fā)展權(quán)，農(nóng)民被排斥在土地增值收益分享之外。二是30倍的上限規(guī)定過死，不適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，也與各地實(shí)際補(bǔ)償執(zhí)行情況不符。三是沒有考慮土地區(qū)位和利用現(xiàn)狀，城市化地區(qū)的土地原用途早已不是農(nóng)業(yè)用途，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為依據(jù)核算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法操作。
在現(xiàn)行法律下，被征地農(nóng)民在按土地和安置補(bǔ)償以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的倍數(shù)給予貨幣補(bǔ)償后，從此失去土地及相關(guān)利益，農(nóng)民稱之為“一腳踢”，導(dǎo)致土地管理法及中央政策要求的“長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”難以落到實(shí)處。另一方面，由于對(duì)農(nóng)民房屋如何補(bǔ)償沒有明確規(guī)定，造成征地過程中，要么對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償過低，要么被違規(guī)違建、漫天要價(jià)，靠討價(jià)還價(jià)解決補(bǔ)償問題，造成征地拆遷成本越來越高，影響城市化進(jìn)程。
土地管理法修正案符合公平補(bǔ)償原則
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：前段時(shí)間，《土地管理法修正案(草案)》獲得國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過，并提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。您認(rèn)為，修正案對(duì)解決征地拆遷補(bǔ)償有哪些意義？
劉守英：這個(gè)以改革征地制度為核心的修訂原則切中要害。現(xiàn)行土地補(bǔ)償制度是由土地管理法確定的，最關(guān)鍵的條款是第47條，這次修正以與農(nóng)民土地權(quán)益最為密切、影響最大的征地制度入手，理順土地利益關(guān)系，處理好工業(yè)化城市化與保護(hù)權(quán)益、保護(hù)耕地的關(guān)系，解決好城市化進(jìn)程中土地增值收益的分配，有利于城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展，有利于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，也有利于更好地服務(wù)下一個(gè)發(fā)展機(jī)遇期，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。
將原用途的倍數(shù)補(bǔ)償改為“公平補(bǔ)償”符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本原則。該修正案草案規(guī)定征收農(nóng)民集體所有的土地應(yīng)當(dāng)給予公平補(bǔ)償，是我國(guó)征地制度與國(guó)際通行規(guī)則靠攏的重要一步。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的征地補(bǔ)償采取按相鄰?fù)恋氐淖罡邇r(jià)值、最有利用途進(jìn)行評(píng)估和補(bǔ)償。公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t，就是要在征地補(bǔ)償中考慮土地的未來用途與價(jià)值，考慮土地的區(qū)位差異，為形成以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)的征地補(bǔ)償制度打下基礎(chǔ)。
增加住宅補(bǔ)償和社保補(bǔ)償能更切實(shí)保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。此次對(duì)農(nóng)民房屋采取市場(chǎng)化補(bǔ)償辦法，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在征地過程中最重要的財(cái)產(chǎn)收益，保障農(nóng)民在城市化進(jìn)程中房屋的合法權(quán)益。增加社保費(fèi)用，是近年來一些地方征地制度改革探索的成果，受到農(nóng)民歡迎。
修正案中新制度不會(huì)抬高城市化成本
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：有人擔(dān)心，《土地管理法修正案》中新的制度安排是否會(huì)抬高城市化成本，您怎么看？
劉守英：我們認(rèn)為，首先要解決兩個(gè)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。一是“現(xiàn)行征地模式具有推進(jìn)城市化的低成本優(yōu)勢(shì)”是一種主觀判斷，與事實(shí)存在很大差異。
近年來，隨著土地價(jià)值上升，農(nóng)民權(quán)利意識(shí)覺醒以及征地過程中原用途補(bǔ)償難以施行，征地拆遷費(fèi)用大大攀升，2008—2010年，征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用占土地出讓收入的比重平均為36%，一些城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的征地拆遷費(fèi)用甚至更高。如果繼續(xù)采取凡城市用地即實(shí)行征地拆遷模式，城市化成本只會(huì)居高不下。
二是對(duì)公平補(bǔ)償缺乏正確理解。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家征地補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)看，公平補(bǔ)償有兩點(diǎn)是非常明確的：一是征地補(bǔ)償價(jià)格的確定是以區(qū)位劃分的，不同區(qū)位的土地，價(jià)值不一樣，只有區(qū)位價(jià)值高的土地，在征地時(shí)才會(huì)給予更高的補(bǔ)償，而不是一個(gè)平均價(jià)格。二是征地補(bǔ)償價(jià)格要遵從用途管制。農(nóng)地、工業(yè)用地和商業(yè)用地的市價(jià)相互之間差異很大，不可能按一個(gè)價(jià)格補(bǔ)償。
基于以上兩點(diǎn)，修正案提出的公平補(bǔ)償原則，實(shí)質(zhì)上是使真正市場(chǎng)價(jià)格高的土地得到按市價(jià)的補(bǔ)償，這也避免了目前采取討價(jià)還價(jià)導(dǎo)致的漫天要價(jià)和強(qiáng)者、有權(quán)勢(shì)者得到補(bǔ)償更高的不公平、不合理。
籠統(tǒng)提“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高10倍”系誤讀
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：前段時(shí)間有媒體報(bào)道，修正案一旦通過，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將提高10倍，在社會(huì)上曾引起軒然大波，補(bǔ)償款多少應(yīng)該怎么計(jì)算？
劉守英：這個(gè)問題主要是由補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算存在錯(cuò)誤引起的。按照現(xiàn)行土地管理法補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，如果每畝地被征收前三年平均產(chǎn)值為2000元，給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償就是六萬元。如果將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高10倍指的是在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，那就是將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上限從30倍提高到40倍，即八萬元。但按報(bào)道中所說，補(bǔ)償價(jià)是“60萬元”，顯然是指的把現(xiàn)有“征地補(bǔ)償數(shù)額”至少提高10倍，那就成了土地被征收前三年平均產(chǎn)值(每畝2000元)的300倍。這種算法顯然不符實(shí)際，也是造成地方政府迷茫的主要原因。一是，通過招拍掛出讓的經(jīng)營(yíng)性用地僅占政府出讓的一少部分，其他重點(diǎn)項(xiàng)目、工業(yè)用地以及城市公用配套用地，政府或者僅回收成本，或者虧本，不可能只以經(jīng)營(yíng)性用地價(jià)格作為對(duì)征地的全部補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是土地價(jià)格具有很強(qiáng)的區(qū)位性，不同城市(鎮(zhèn))、甚至同一城市(鎮(zhèn))的不同位置和功能的土地，市值也不一樣，不可能按某個(gè)城市的某個(gè)區(qū)位價(jià)格作為補(bǔ)償依據(jù)。因此，籠統(tǒng)提“在現(xiàn)行征地補(bǔ)償數(shù)額的基礎(chǔ)上提高至少10倍”，不僅行不通，而且也不科學(xué)。
為了保證土地管理法修正案出臺(tái)后達(dá)到更好的效果，我們建議，有關(guān)部門對(duì)以下問題予以進(jìn)一步明確和完善。一是盡快完成農(nóng)村集體土地征收條例，將土地管理法的修正原則進(jìn)一步細(xì)化，以利修正案出臺(tái)后在地方執(zhí)行。二是明確公平補(bǔ)償?shù)暮x。在條例中明確對(duì)不同區(qū)位和不同用途的土地補(bǔ)償辦法。重點(diǎn)是農(nóng)用地和城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地市場(chǎng)價(jià)格的確定以及重點(diǎn)工程補(bǔ)償辦法。三是社保費(fèi)用納入補(bǔ)償后，還要明確社保補(bǔ)償?shù)膮⒄諏?duì)象，到底是按城鎮(zhèn)職工還是農(nóng)村社保繳納社保費(fèi)，必須予以明示。