經(jīng)濟(jì)參考網(wǎng)

導(dǎo)言

20世紀(jì)70年代中期以來，大型國有企業(yè)私有化一直被奉為最為激進(jìn)的新政策。第二次世界大戰(zhàn)之后的幾十年，大規(guī)模的國有化在很多國家都曾風(fēng)靡一時，但撒切爾夫人在20世紀(jì)80年代卻扭轉(zhuǎn)了“風(fēng)向”，開始大膽地在英國對很多大型國有企業(yè)推行私有化政策。在其后的20年內(nèi)，私有化在全球蔚然成風(fēng)，左右翼政府概莫能外。右翼政府熱衷于私有化，旨在縮減政府規(guī)模；而左翼政府推進(jìn)私有化，一方面是為了增加財政收入，另一方面是因為大型國企效率低下，令人失望，而說客們卻歷數(shù)了市場和競爭的種種好處。于是私有化開始席卷全球，從歐洲到拉丁美洲，再到亞洲、非洲。柏林墻倒塌之后，許多國家開始從社會主義向資本主義轉(zhuǎn)軌，將私有化運動推向了高潮。其后，轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體面臨著整個國民經(jīng)濟(jì)私有化問題。于是，私有化政策變得五花八門，有的國家循序漸進(jìn)地將國有資產(chǎn)賣給外國人或國內(nèi)投資者（如匈牙利、波蘭），有的則推行激進(jìn)的“大規(guī)模私有化運動”，國有資產(chǎn)瞬間被轉(zhuǎn)手相送。
　　私有化政策激起了紛紛揚(yáng)揚(yáng)的爭論。批評者認(rèn)為，私有化在很多國家產(chǎn)生了倒退性的再分配效應(yīng)。因為公有制在那些國家是一種再分配工具，使貧弱群體能夠享用低價水、低價電和低價交通。私有化相當(dāng)于終止了這種再分配，因而會激起民怨。私有化運動為國有資產(chǎn)競購者創(chuàng)造出大量的租，這也是它屢受詬病的一個原因。例如，俄羅斯大范圍地推行私有化，使一小撮政治寡頭一夜間神話般地暴富，是它受人指責(zé)的緣由。貪污腐敗和任人唯親等不法行徑，把這些國家的私有化運動搞得灰頭土臉。更令人興味索然的是，人們所期待的來自私有化的效率改進(jìn)竟毫無蹤影。 
　　在哥倫比亞大學(xué)政策自發(fā)對話體（IPD）核心使命的驅(qū)使下，IPD私有化工作小組將全世界這個領(lǐng)域的頂級專家匯集到一起，并策劃了這本書。論文作者展示的私有化方面的知識，不僅適用于學(xué)術(shù)界，也適用于其他層面的廣大讀者。要說每一個問題都被囊括于書中，那未免有些武斷，但要說讀者通過閱讀此書能夠得悉關(guān)于私有化的整體概貌，能夠了解各大洲正在推行的單體私有化項目，那倒是一點兒都不為過。

國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)績效令人失望，是最初推動私有化運動的一個主要原因。對局外觀察者來說，和公有制相比，私有制更富有經(jīng)濟(jì)效率這個命題，也許是沒有爭議的。但在經(jīng)濟(jì)理論上卻是另一回事。在第一章里，熱拉爾?羅蘭回顧了公有制和私有制的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)。他還特別引用了經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心構(gòu)件——一般均衡理論，來解釋即使企業(yè)按利潤最大化的方式來運作，企業(yè)所有制也毫無用武之地。企業(yè)面臨的環(huán)境是否具備完全競爭的特性，是問題的精髓所在。對自然壟斷組織是實行公有制還是實行有政府監(jiān)管的私有制，二者之間的差別并不顯著，這是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)組織理論的一個前提。這個前提在前幾十年一直是正確的。隨著合約理論的問世，人們就不能不考慮在不完全競爭背景下公有制與私有制之間的差別。完全合約理論是合約理論的一個分支，強(qiáng)調(diào)公有制與私有制的信息差別以及這種信息差別如何影響企業(yè)激勵。不完全合約理論則將重點放在了合約界定不明晰條件下剩余控制權(quán)的歸屬問題。它所展現(xiàn)的畫面是，私有制能夠?qū)χT如投資、創(chuàng)新、降低成本以及減少政府對企業(yè)的無效干預(yù)，提供良好的激勵。從另一方面看，效率的提升是以降低質(zhì)量和放棄其他有價值的社會目標(biāo)為代價的，甚至?xí)碳ふ畠?nèi)部的腐敗行為。公有制與私有制之間的利弊權(quán)衡分析已經(jīng)變得越來越復(fù)雜。頗有意味的是，理論上所指出的好多利弊在實際進(jìn)行的私有化歷程中已經(jīng)顯現(xiàn)出來。
　　就私有化的收益而言，西歐位居全球之冠，在1972—2002年間，約占全部私有化收益的1/3。貝爾納多?博爾托洛蒂和瓦倫丁娜?米萊拉在第二章里提醒我們，第二次世界大戰(zhàn)之后西歐也曾推行過大規(guī)模的國有化運動。后來，當(dāng)英國在撒切爾夫人主持下發(fā)起大規(guī)模的私有化運動時，西歐大陸也競相效仿，紛紛將國有資產(chǎn)予以剝離。私有化收益較高的原因很多，較為明顯的是，人均GDP高，股票市場規(guī)模大且流動性好；此外，也與高公債和低增長有關(guān)。
　　后一組原因也說明，對財政收支不平衡及經(jīng)濟(jì)績效惡化的擔(dān)憂，在催發(fā)私有化運動中也許起到了很大的作用。遵循“票高者得”選舉制的國家，私有化的動力較足。有趣的是，在其他條件相同的情況下，左翼政府對私有化的熱情好像并不比右翼政府低。令人驚奇的是，私有化的宏觀經(jīng)濟(jì)效果在西歐國家體現(xiàn)得并不明顯。唯一可信的證據(jù)是，私有化對公債具有負(fù)面影響，但這在預(yù)料之中。私有化與金融市場的發(fā)達(dá)程度有關(guān)，也與企業(yè)層面較好的經(jīng)濟(jì)績效不無干系。但這些經(jīng)驗證據(jù)并非完全令人信服，因為這些證據(jù)取自被私有化的企業(yè)和未被私有化的企業(yè)之間的績效比較。這種績效效應(yīng)反映的事實也許是：那些被私有化的企業(yè)，要么是最盈利的，要么是最具盈利潛能的。迄今為止，那些能正確地反映私有化與企業(yè)績效因果關(guān)系的研究成果，還十分少見。博爾托洛蒂和米萊拉提供的一個令人很感興趣的發(fā)現(xiàn)是，有相當(dāng)一部分項目（至少有30%）只是將國有企業(yè)的一少部分資產(chǎn)實現(xiàn)了私有化。政府對私有企業(yè)仍然持有較大的份額，看來是極不情愿失去對國有資產(chǎn)的控制。這是新發(fā)現(xiàn)，毫無疑問，還有待進(jìn)一步調(diào)研。
　　中東歐國家從社會主義向資本主義轉(zhuǎn)軌過程中所進(jìn)行的私有化運動，場面最為壯觀，這毋庸置疑。揚(yáng)?哈瑙塞克、E.科采達(dá)以及揚(yáng)?什韋納爾等三位作者在第三章向我們展示了這幅歷史畫卷。他們堅信，私有化政策必須置于某國實施的轉(zhuǎn)軌戰(zhàn)略的一般背景中來考察，包括國有企業(yè)在私有化過程所扮演的相關(guān)角色、新生私有部門成長的相對作用等。經(jīng)濟(jì)學(xué)家可以界限分明地分為兩大派：一派靠贈送方案推崇激進(jìn)私有化，也稱大規(guī)模私有化；一派主張謹(jǐn)慎從事，漸進(jìn)地出售國有資產(chǎn)。如何實現(xiàn)兩派主張的方案或文獻(xiàn)可謂層出不窮。波蘭、斯洛文尼亞、愛沙尼亞、匈牙利等國采用了漸進(jìn)式方案。俄羅斯、烏克蘭、捷克、立陶宛，從某種程度上說還包括斯洛伐克，實施了大規(guī)模私有化方案。所謂的兩大派只是一個粗線條的分類，具體的實施方案國與國之間存在很大的差異。為數(shù)不多的研究私有化決定因素的文獻(xiàn)表明，最先私有化的都是那些盈利較好的企業(yè)。這種次序安排與私有化的政治經(jīng)濟(jì)理論是吻合的：搜集支持證據(jù)以便進(jìn)一步私有化。但令人不無詫異的是，私有化對企業(yè)績效影響的研究結(jié)果卻五花八門。多數(shù)研究是在私有化剛剛完成之后做的。而另一些研究又僅僅是依照公有和私有這種粗略的兩分法來進(jìn)行的，而沒有慮及所有制結(jié)構(gòu)和公司治理方面的差別。受前期研究選擇偏差的左右，是多數(shù)后期研究成果的通病。如果私有化的對象是盈利較好的企業(yè)，那么，其較好的經(jīng)濟(jì)績效就不能歸因于私有化。那些修正了這些選擇偏差的研究通常發(fā)現(xiàn)，私有化對績效的影響也就是居于中等偏上的水平。由外國人購置國有資產(chǎn)，其私有化的效果似乎最為明顯。員工及管理者所有制對企業(yè)績效具有顯著正向影響的案例，無論從全要素生產(chǎn)率、勞動力生產(chǎn)率，還是從盈利能力等指標(biāo)來衡量，都是極為少見的。就績效要素分析而言，哈瑙塞克、科采達(dá)和什韋納爾所作的陳述既詳盡又全面。
　　約翰?內(nèi)利斯在第四章精心地勾勒了非洲私有化政策和效果的總體畫面。政府對國有企業(yè)私有化顯得三心二意，在非洲是比較普遍的。多數(shù)國家只對一小部分國有企業(yè)實行了私有化。除了南非、加納、尼日利亞、贊比亞和科特迪瓦這五個國家外，其他國家基本沒有實行私有化。基礎(chǔ)設(shè)施是非洲國家大型國企駐足的行業(yè)，但這些行業(yè)的私有化卻嚴(yán)重滯后。實施私有化時，政府通常持有較大的股份。與歐洲相比，顯示非洲私有化成效的證據(jù)卻極為少見；幾項鳳毛麟角的研究所顯示的結(jié)果也是模糊的。科特迪瓦的私有化對企業(yè)績效倒像是有幾分正效應(yīng)；加納也是。但對此要審慎地看待。因為只有當(dāng)競爭態(tài)勢加劇和監(jiān)管質(zhì)量改善時，私有化的成效才會顯現(xiàn)出來。此外，還存在尋租、規(guī)制俘獲（regulatory capture）、公共服務(wù)供給下降等現(xiàn)象，凡此種種都會招致社會的怨恨，阻礙非洲國家沿著私有化的道路走得更遠(yuǎn)。內(nèi)利斯認(rèn)為，即使產(chǎn)生了負(fù)效應(yīng)，但也不能說反其道而行之——不實行私有化——就能出現(xiàn)好局面。究其原因，部分地在于很多國家的公共服務(wù)較差，總體經(jīng)濟(jì)運行欠佳。人們通常將東歐國家私有化的低劣績效歸因于制度缺失；非洲的情況可能有過之而無不及。但指望非洲國家在中短期內(nèi)進(jìn)行大規(guī)模的制度變遷，那是不現(xiàn)實的。鑒于此，內(nèi)利斯開出的“處方”是：從外部引進(jìn)制度供給；采用離岸商貿(mào)裁決機(jī)制；由非政府機(jī)構(gòu)裁定交易。但問題是，這些“處方”很難獲取強(qiáng)力的政治支持。因此，至少從短期看，非洲國家還不能完全靠私有化走上增長與發(fā)展的康莊道路。
　　智利是率先推進(jìn)大規(guī)模私有化的國家之一。智利在皮諾切特（Pinochet）集團(tuán)執(zhí)政后于1974年開始私有化，比英國撒切爾夫人首開私有化的先河早很多年。20世紀(jì)80年代后期和90年代早期，拉丁美洲多數(shù)國家也開始了大規(guī)模的私有化，如玻利維亞、秘魯、巴西、阿根廷、薩爾瓦多等均啟動了野心勃勃的私有化項目。安東尼奧?伊斯塔什和魯爾德?特魯希略在第五章詳細(xì)地介紹了拉丁美洲國家豐富多彩的私有化歷程，逐一地描繪了各個國家的私有化政策。基礎(chǔ)設(shè)施私有化在拉丁美洲國家扮演了一個特殊的角色：涉及供水、供電、公交等領(lǐng)域，直指微妙的帶有政治色彩的分配問題。當(dāng)然，只有當(dāng)財政收入極為拮據(jù)時才會啟動基礎(chǔ)設(shè)施私有化項目。由于擔(dān)心政治上的強(qiáng)烈反應(yīng)，通常采用租賃而不是出售資產(chǎn)的方式，也廣泛地采用特許合同制。然而，當(dāng)出現(xiàn)幾起供電和供水短缺時，負(fù)面的政治反應(yīng)還是發(fā)生了。拉丁美洲的私有化到底取得了哪些成果呢？私有化是一個籌集資金的有效手段。此外，從總體上說，私有企業(yè)的投資流極為強(qiáng)勁。被私有化的企業(yè)的盈利能力獲得了改善，勞動生產(chǎn)率也有所提升。競爭性行業(yè)的企業(yè)受益并不明顯，受益最明顯的反倒是那些受監(jiān)管的行業(yè)。伊斯塔什和特魯希略還提醒我們，私有化對業(yè)已私有化的企業(yè)改進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，具有明顯的促進(jìn)作用。在這種情形下，質(zhì)量的改進(jìn)最初獲得了大眾的歡迎，也形成了對私有化的支持。為什么對私有化的政治支持近年來悄然消失了呢？一個原因是，私有化基本沒有終結(jié)補(bǔ)貼和政府對有關(guān)行業(yè)的投資。盡管私有化形成了一個收入存量，但它通常并沒有減少政府對已經(jīng)私有化行業(yè)的支出。另一個原因與收益的再分配有關(guān)。私有化為資產(chǎn)所有者創(chuàng)造了大量的租，但普通公眾卻難以分享。這樣的例證很多。如在玻利維亞科恰班巴市的供水特許案例中，貧困群體就面臨著水費上漲的問題。原因在于監(jiān)管失效；多數(shù)的監(jiān)管失效都是由監(jiān)管俘虜引發(fā)的。盡管競標(biāo)貌似激烈，但在實際運作過程中，競標(biāo)人之間根本不存在競爭。至于原因，目前還不很清楚。部分原因可能在于私有企業(yè)串通一氣；也許與某些市場過度的國際集中有關(guān)。很多私有化協(xié)議是在私有化運動剛剛啟動的頭幾年達(dá)成的，這也是競爭不充分的一個緣由。這通常引發(fā)了后來的高價并使得私人所有者坐擁高租。對私有化的企業(yè)進(jìn)行重組又會產(chǎn)生顯而易見的失業(yè)問題。例如，就國際環(huán)境衛(wèi)生業(yè)務(wù)（水、衛(wèi)生以及固體廢料）而言，5家大企業(yè)包攬了全球與此相關(guān)的私有化協(xié)議。
　　亞洲大陸的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢較為強(qiáng)勁，但它一直都不是全球私有化運動的前沿地帶。南亞國家（孟加拉國、印度、巴基斯坦、斯里蘭卡）尤為明顯。南迪尼?古普塔在第六章分析了這些國家的私有化歷程。印度在獨立之后建立了規(guī)模龐大的公有部門，也實施過某種形式的中央計劃體制。但是，當(dāng)社會主義國家計劃經(jīng)濟(jì)紛紛解體之后，印度也加快了改革步伐。但印度私有化的成就并不顯著。即使近至當(dāng)前，印度私有化也是局部的，只是剝離了國有企業(yè)的一小部分資產(chǎn)股份。但古普塔給出了大量的證據(jù)，來顯示這種局部私有化的積極作用。股票在市場上的流通改善了對管理層的監(jiān)控。私有化對股票市場的發(fā)育也起到積極作用。但金融市場容量有限、行政管理力不從心以及某些政治障礙，是限制印度私有化進(jìn)程的三大因素。政治家不情愿進(jìn)行私有化的原因在于，國有企業(yè)是政治贊助的工具。因此，在那些政治角逐較為激烈的省份，私有化的進(jìn)程則更為緩慢。
　　私有化這個話題長期以來備受爭議。K.S.喬莫在第七章對那些抨擊私有化聲音最高的觀點做了一個綜述。他將現(xiàn)有的爭論置于歷史背景中并援引大量文獻(xiàn)說明，即使不考慮它的逆公平含義，私有化對效率的正面作用也遠(yuǎn)不像它的倡導(dǎo)者們所宣稱的那么大。他還說，由于私有化已經(jīng)展現(xiàn)了種種不足，圍繞這方面的爭論已經(jīng)與時俱進(jìn)地得到了深化。
　　從總體上說，本書的某些主題是由不同的研究成果組成的。最重要的是，局部私有化也許要比人們想象的更為普遍。印度政府、西歐國家政府以及其他國家的政府都不肯放棄（部分地或是全部地）對國有企業(yè)的監(jiān)管。這是過去幾十年來私有化歷程所展現(xiàn)出的一個重要事實，也不足為奇。局部私有化到底有無益處取決于很多因素，不宜輕率地得出總體結(jié)論。局部私有化也許有助于強(qiáng)化對企業(yè)的監(jiān)督，但政府的低效干預(yù)卻得以延續(xù)。私有化通常具有混合效應(yīng)，但負(fù)面作用卻被縮小了。這種說法同樣適用于經(jīng)驗研究：由于樣本選擇偏差，很多經(jīng)驗研究都高估了私有化的正面作用；這一直是困擾計量經(jīng)濟(jì)學(xué)評估私有化效應(yīng)的一個問題。競爭性行業(yè)的私有化似乎沒有爭議（盡管與競爭的促進(jìn)作用相比，私有化的作用顯得要弱一些），但在壟斷色彩較為濃重的行業(yè)，情勢卻越來越復(fù)雜，因為對這些行業(yè)而言，妥善的監(jiān)管是推行私有化不可或缺的關(guān)鍵補(bǔ)充。然而，創(chuàng)立一個妥善的監(jiān)管機(jī)制說起來容易，做起來卻很難。私有化會引發(fā)規(guī)制俘獲問題：新的資產(chǎn)私有者擁租甚巨，對消費者而言卻是社會福利損失。這是私有化過程面臨的一個實實在在的風(fēng)險（作者在非洲和拉丁美洲私有化的章節(jié)中特別提到了這一點）。私有化所生成的倒退性再分配效應(yīng)，使貧困群體受害尤深。如果不對主要的社會經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行變革或“檢修”，妥善的監(jiān)管就無異于海市蜃樓，而這種制度變革在短期內(nèi)是不大可能進(jìn)行的。因此，私有化的決策者們經(jīng)常面臨兩難選擇：一種是，要謹(jǐn)慎地對待私有化，放任國有企業(yè)的低效率持續(xù)下去甚至進(jìn)一步惡化；另一種是，大膽地私有化，但要冒著因再分配效應(yīng)引發(fā)的政治反彈風(fēng)險，當(dāng)存在尋租及規(guī)制俘獲現(xiàn)象時，政治反彈尤為強(qiáng)烈。這純粹是一個利弊取舍的問題。不過，就大框架發(fā)展背景而言，借助于私有化以及輔助政策，將重點放在大型國企的重組方面，也許是一種誤導(dǎo)。中央集權(quán)式經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策將重點放在大型國企的打造方面，以期通過這種方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)，縮小與發(fā)達(dá)國家的差距。自由化政策基于華盛頓共識的精神，也將重點放在了大型國企方面，以期通過大型國企所有權(quán)向私有部門的轉(zhuǎn)讓來扶持經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展。某些國家的私有化政策，對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用充其量也只是達(dá)到了二階水平。那些近年來經(jīng)濟(jì)增長迅猛的國家，如中國、印度、越南，并沒有推行顯著的私有化政策，但卻釋放了數(shù)以百萬計的小企業(yè)家的生產(chǎn)能量，打造了一批富有活力且蒸蒸日上的中小企業(yè)，既面向國內(nèi)市場又面向國際市場。我們期待著，國際金融機(jī)構(gòu)能像以前關(guān)注私有化政策那樣，來關(guān)注這些小型私有部門的發(fā)展與成長。

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