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作者：馬駿
出版社：三聯(lián)書店 |
三聯(lián)書店新編“文化：中國與世界”論叢圖書新出一本《治國與理財：公共預(yù)算與國家建設(shè)》。這本書匯集了著名公共行政學(xué)者、中山大學(xué)教授馬駿近年來撰寫、領(lǐng)銜合著的有關(guān)中國預(yù)算改革及相關(guān)制度建設(shè)的七篇論文，講述了預(yù)算制度和預(yù)算管理對現(xiàn)代國家治理的重要性，美國等國家實踐預(yù)算改革的路線圖和有關(guān)經(jīng)驗，中國大陸預(yù)算制度建設(shè)的進(jìn)程、成就與困難，也談到了中國國內(nèi)預(yù)算改革政治學(xué)的學(xué)術(shù)研究進(jìn)展情況。簡單來說，《治國與理財》一書在緊密聯(lián)系中國治理實際的同時，解釋了預(yù)算（管理、改革）“是什么”、“為什么”、“怎么做”等幾大問題，有助于讀者用相對短的時間認(rèn)知預(yù)算概念與實踐。
預(yù)算改革的重要性
國家建設(shè)與管理需要具備多項能力，包括社會管理能力、經(jīng)濟調(diào)控能力、強制能力等，無論怎么定義，汲取資源并實施合理分配的能力都是前述各項能力的基礎(chǔ)和重要前提。這其中，預(yù)算能力又是重中之重。在現(xiàn)代之前的漫長時間內(nèi)，各種政治和社會形態(tài)的國家都事實上實施的是“前預(yù)算模式”，一方面稅收等財政收入由缺乏監(jiān)控的官員和包稅商隨意征收，另一方面，國家支出也沒有科學(xué)合理的約束控制體系，由此一來，政府加諸給社會的稅收負(fù)擔(dān)必然越來越沉重，埋下周期性革命、周期性葬送社會財富和社會團結(jié)的禍根。
以控制收支為取向的預(yù)算在19世紀(jì)出現(xiàn)，進(jìn)而建立政府內(nèi)部的官僚化約束（由財政部門對其他部門監(jiān)督管理）和立法機構(gòu)對政府財政的管控——正是有了這項制度體系，政府預(yù)算能力大大增強，稅收可以大部分乃至全部用于施政。
美國和歐洲一些國家從前預(yù)算階段向預(yù)算階段的轉(zhuǎn)型，恰好伴隨著“小政府”向“大政府”的轉(zhuǎn)換，有效實踐了公共福利政策，政府開支種類增加、總額擴張卻并沒有如過往那樣帶給納稅人不堪忍受的稅負(fù)，沒有因征稅引發(fā)革命，不能不說是預(yù)算制度、預(yù)算管理推行功效的體現(xiàn)。
美國預(yù)算改革的經(jīng)驗
除此之外，無論在美國還是其他一些有效建立推行預(yù)算制度的國家，公共預(yù)算的出現(xiàn)還推動了政治民主的深化發(fā)展，在選舉民主、民主問責(zé)基礎(chǔ)上為參與式民主創(chuàng)造了條件。選舉民主固然可以通過四年或六年的選舉儀式，對罔顧選民委托的政客、政黨予以懲罰，但一來時間過于漫長，二來參選政黨同質(zhì)化、沆瀣一氣，選民只能劣中選優(yōu)。
以19世紀(jì)-20世紀(jì)初的美國為例，粗疏的選舉民主造就了異化產(chǎn)品“政黨政治”，政黨、政客輪流坐莊并合謀分肥，極大的損害了公共利益，甚至讓部分選民對選舉在內(nèi)的民主程序失去了興趣。美國人意識到，在選舉制度上，還必須建立一個對權(quán)力的使用進(jìn)行控制的機制，這其中就包括預(yù)算制度。美國20世紀(jì)初發(fā)端的公共預(yù)算改革，改革者提出了“有效的公民權(quán)”的概念，借助種種便民宣傳、大眾傳播方式讓美國公民認(rèn)識到公民福利、稅收、政府職能與開支等的關(guān)系，并由此強化了立法機構(gòu)國會對政府的監(jiān)督制約，部分解決了選舉民主空置、公民對國家凝聚力不足等問題，讓政黨、政客無法像19世紀(jì)時那樣以謊言當(dāng)選然后愚弄選民。
中國為什么需要預(yù)算改革
如馬駿所言，美國公共預(yù)算改革的基本經(jīng)驗在于，為確保民眾對政府的控制，首先建立選舉問責(zé)，然后需要建立一個運轉(zhuǎn)良好的預(yù)算控制體系來約束官員對權(quán)力的使用。那么，有沒有可能在缺失選舉問責(zé)的前提下，由政府獨立運作一套預(yù)算體系，繼而完成權(quán)力約束呢？
用中國大陸的建設(shè)實踐來回答這個問題，首先，我們需要看到，改革開放三十多年來，政府確確實實引入了公共預(yù)算領(lǐng)域的若干制度與概念，推動了國家治理的轉(zhuǎn)型，以保證領(lǐng)導(dǎo)集團的領(lǐng)導(dǎo)力、控制力和治理能力，最近十余年來，部門預(yù)算改革、國庫集中收付體制改革、政府采購改革都取得了積極成果。
其次，中國國內(nèi)許多地方在上級的明確支持或默許下，大跨度的引入公共預(yù)算相對完整的制度模型，出現(xiàn)了公民參與預(yù)算的試點。
再次，由于選舉問責(zé)的實質(zhì)性缺失，預(yù)算改革整體進(jìn)程越到深處越艱難，若干試點反反復(fù)復(fù)試驗、陷于頻繁折騰甚至?xí)r而倒退，由個性官員、學(xué)者及個別部門推動的預(yù)算改革已經(jīng)無法順利前行，亟待上級或外部力量支撐，否則有整體開倒車的危險——馬駿教授在《治國與理財》這本書中提到的一些預(yù)算改革試點地方，毫無征兆的出現(xiàn)了倒退，比如，曾于2009年在網(wǎng)上公開本地114個部門預(yù)算的廣州市財政局，2010年公開預(yù)算的單位驟降到29個，到了2011年，更降至22家；即便公布預(yù)算的部門，也將預(yù)算文件藏在政府網(wǎng)站很不起眼的角落，有意不接受監(jiān)督。
在中國推行預(yù)算改革具有現(xiàn)實的緊迫性和重要性。馬駿教授在《治國與理財》這本書中詳細(xì)分析了公共預(yù)算與腐敗控制的內(nèi)在聯(lián)系，指出“一個設(shè)計得當(dāng)?shù)念A(yù)算制度也能控制政府管制領(lǐng)域的腐敗……（因為）預(yù)算制度可以清晰地反映政府的活動及其活動的成本并將它們置于嚴(yán)格的監(jiān)督之下”。馬駿教授提到，因為長期預(yù)算制度建設(shè)滯后，“公共部門，甚至包括作為公共資源‘守護者’的財政部門，都可能會將財政資金用于與公共目的無關(guān)的活動”，這種濫用自上而下廣泛存在，審計等政府內(nèi)控手段被證明不能從源頭予以遏制。
預(yù)算改革推行的阻礙
盡管預(yù)算改革、預(yù)算公開十分重要，但就目前而言，非但推動這項改革、公開的動力缺失，而且還存在倒退的推手或者說支撐。《治國與理財》選錄的第一篇論文《中國財政國家轉(zhuǎn)型：走向稅收國家？》提到，中國曾借助計劃經(jīng)濟時代部署的經(jīng)濟體系，建立了“自產(chǎn)國家”，社會依賴于國家（政府），無論是政府還是民眾都形成了“國家養(yǎng)人民”的財政幻覺，前者和后者均無動力建構(gòu)公開、負(fù)責(zé)型的財政收支政策體系，相反，政府支出會被視為對受惠者的恩賜。
“自產(chǎn)國家”模式為中國奠定了工業(yè)化基礎(chǔ)，解決了大量社會問題，卻是一種無法持續(xù)的低效模式，改革開放實質(zhì)上就是這一模式的解體與轉(zhuǎn)型，中國開始由自產(chǎn)國家向稅收國家轉(zhuǎn)型。棘手的問題在于，隨著土地出讓金在地方財政收入中比重的加大，央企經(jīng)營效益的好轉(zhuǎn)，國家財政中的非稅收入居高不下，嚴(yán)重削弱了預(yù)算改革等代表著稅收國家模式在中國深入推行的動力。