 |
|
作者：（美）愛倫·S·魯賓
出版社：格致出版社 |
國內(nèi)曾有學(xué)者指出，“預(yù)算是一種制度，它以復(fù)雜的技術(shù)、精確的數(shù)據(jù)告訴人民，他們的政府打算做什么，以及做了些什么。正是通過數(shù)據(jù)與圖表，預(yù)算界定了政府活動的范圍，確定了政府與社會之間的界限，進(jìn)而劃定了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的邊界。”因此，預(yù)算問題不僅僅歸于行政管理、治理、技術(shù)操作的范疇，而且也直接有關(guān)政府的合法性。
美國北伊利諾伊大學(xué)的公共行政學(xué)教授、公共行政學(xué)家和公共預(yù)算專家愛倫?S.魯賓所著的《階級、稅收和權(quán)力——美國的城市預(yù)算》一書，對一個(gè)多世紀(jì)以來美國城市預(yù)算制度演進(jìn)歷程進(jìn)行了回顧。城市預(yù)算之所以重要，其基本原因在于，美國城市預(yù)算改革（相關(guān)制度的改革、調(diào)整、摸索）早于并影響美國州和國家層面的改革，有助于人們理解國家層面預(yù)算制度的特點(diǎn)、弊病并思考改進(jìn)方式（及其可能性、可操作性）。甚至可以說，城市預(yù)算制度演進(jìn)，與美國民主制度、征稅制度與體系、城市公共產(chǎn)品供給方式與范疇的變化直接相關(guān)。
城市為公民提供了直接的服務(wù)，我們不妨理解為，納稅人付費(fèi)向政府購買他們所需服務(wù)。當(dāng)政府行為失當(dāng)時(shí)，公民可以取回控制權(quán)、拒絕納稅義務(wù)。愛倫?S.魯賓在本書末尾意味深長的指出，“若城市希望公民心甘情愿地納稅，預(yù)算不僅需要被公民理解，也需要為公民接納。民主制的根基正式定期與公民溝通，了解他們愿意付出多少，而政府又能為他們提供什么”。因此，公共財(cái)政與公共預(yù)算的基本特征不僅包括公開性，而且還反映為納稅人與收稅方真實(shí)互動的途徑、渠道、評估方式。
現(xiàn)代意義上的公共預(yù)算最早出現(xiàn)在美國南北戰(zhàn)爭以后。隨著激越的技術(shù)革新、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及原有社會結(jié)構(gòu)的解體，原有征稅和公共物品供給體系已經(jīng)不能適應(yīng)需求，地方政府必須大量投資于城市公共交通、文化、醫(yī)療、市政以及基礎(chǔ)教育等項(xiàng)目，提高稅率、擴(kuò)展稅種不可避免——在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公民及其家庭收入增長同向“水漲船高”的時(shí)候，城市市政當(dāng)局的征稅新動作還可以被公民所容忍，但一旦遇到經(jīng)濟(jì)危機(jī)、蕭條，或者富有的工商業(yè)者認(rèn)為所獲得的公共服務(wù)與自己需繳納的新增稅款不相稱時(shí)，抗稅活動就會發(fā)生。《階級、稅收和權(quán)力——美國的城市預(yù)算》第2章就介紹了美國歷史上，多個(gè)城市曾頻繁發(fā)生的公民抗稅活動。
抗稅活動直接造成城市征稅銳減，不僅本來準(zhǔn)備增收的部分收不上來，而且原有稅基也大受影響，由此引發(fā)短時(shí)間的城市治理危機(jī)。接下來，就必然驅(qū)動市政當(dāng)局與各類各階層利益相關(guān)者談判，在體制范疇內(nèi)重新制定征稅規(guī)則，以及稅收使用及其效益披露的制度——很顯然，抗稅活動不能簡單定義為對政治和征稅制度的破壞動作，本身就帶有建設(shè)性。
市政需求和征稅收入來源受限結(jié)合引發(fā)了作為控制手段的預(yù)算（制度）出現(xiàn)。其后（1895-1915，進(jìn)步時(shí)代），以紐約為代表的美國城市，積極推動預(yù)算改革，使市政管理進(jìn)一步適應(yīng)城市化進(jìn)程、滿足公民需求，確保規(guī)模越來越龐大的城市財(cái)政經(jīng)費(fèi)得到合理使用，減少貪污。
進(jìn)步時(shí)代預(yù)算改革提高了預(yù)算運(yùn)行效率，一些美國城市進(jìn)行了分項(xiàng)列支預(yù)算控制的嘗試，驅(qū)動相關(guān)城市治理模式作了調(diào)整。在后進(jìn)步時(shí)代（1915-1945）和二戰(zhàn)之后兩個(gè)階段，預(yù)算改革在美國城市仍未停止，市政當(dāng)局與城市議會之間、城市與州政府之間（以及美國聯(lián)邦）、市政當(dāng)局內(nèi)部市長與各部門之間因爭取選民特別是富有工商階層支持，不斷進(jìn)行制度博弈、更新公共財(cái)政和預(yù)算的評估標(biāo)準(zhǔn)。總體而言，預(yù)算在趨于細(xì)化、平衡化，不斷更新完善預(yù)算的會計(jì)、報(bào)告與借貸的各種形式，不斷增加對預(yù)算決策和執(zhí)行的監(jiān)督。《階級、稅收和權(quán)力——美國的城市預(yù)算》這本書介紹了不同歷史時(shí)期內(nèi)，美國一些城市預(yù)算制度改革博弈過程的翔實(shí)案例，具有很高的操作參考價(jià)值。