土地權(quán)利問題是當(dāng)前學(xué)界、政策研究部門、媒體以及社會大眾關(guān)注的一個焦點問題。主流觀點認為，給農(nóng)民更大的土地權(quán)利，不僅有利于保護農(nóng)民的利益，而且有助于加快土地流轉(zhuǎn)，形成規(guī)模經(jīng)營，提高土地資源配置的效率。經(jīng)濟學(xué)家中的極端觀點認為，土地私有化是中國歷史中的常態(tài)，也是中國農(nóng)村土地制度的必然方向；溫和觀點也認為應(yīng)當(dāng)給農(nóng)民更大更多更加完整的土地承包權(quán)，弱化乃至虛化村社集體的土地所有權(quán)。近年來，中央農(nóng)村土地政策的方向正是加強農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。2007年通過的《物權(quán)法》中將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，而使農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)具有了超越債權(quán)的性質(zhì)。
但是，究竟給農(nóng)民多大的土地權(quán)利才能保護農(nóng)民利益，及可以提高土地資源配置效率？農(nóng)民土地權(quán)利越大，就越能保護農(nóng)民利益嗎？從我最近10多年的農(nóng)村調(diào)查來看，給農(nóng)民更大的土地權(quán)利，可能不是保護了農(nóng)民利益，而是損害了農(nóng)民利益。農(nóng)民更大的土地權(quán)利可能并不是提高了土地資源的配置效率，而是降低了土地資源的配置效率。
為什么會出現(xiàn)這種情況？我們不應(yīng)該僅僅抽象地討論土地權(quán)利與農(nóng)民利益和資源配置效率的關(guān)系，而需要深入到土地制度運作的具體語境與處境中，深入到土地權(quán)利的內(nèi)在邏輯中去。
一、
中國當(dāng)前的土地制度是承接人民公社“三級所有、隊為基礎(chǔ)”而來的，由生產(chǎn)隊演化而來的村民組是農(nóng)村土地最基本的所有權(quán)單位。分田到戶時，生產(chǎn)隊以戶為單位，按人口均分土地。為了做到公平，土地分配一般按遠近、肥瘦和水源條件好壞來搭配承包，由此形成中國農(nóng)戶人均一畝三分、戶均不過十畝，且往往分散為七、八上十塊的小農(nóng)經(jīng)濟格局。中國農(nóng)民承包的土地，不僅規(guī)模小，而且十分細碎。這是我們討論中國農(nóng)村土地制度的一個基本前提。
在可見的將來，中國農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移是一個漫長的過程，因為中國農(nóng)村人口太多。當(dāng)前中國農(nóng)村戶籍人口達到9.4億，即使將所有進城務(wù)工的約1.5億農(nóng)民都算作城市人口，農(nóng)村人口數(shù)量也有將近8億。而我們知道，進城務(wù)工農(nóng)民的絕大多數(shù)都無法在城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)與收入，從而無法在城市體面地生活下來。當(dāng)前中國農(nóng)民往往通過家庭代際分工來同時獲得務(wù)工和務(wù)農(nóng)兩筆收入，即年齡比較大的父母在家務(wù)農(nóng)，獲得農(nóng)業(yè)收入，年輕子女外出務(wù)工，獲得務(wù)工收入。年齡比較大的父母在家務(wù)農(nóng)，務(wù)農(nóng)收入可以解決一家人的溫飽問題和應(yīng)付日常開支，年輕人的務(wù)工收入就可以作為閑錢積攢下來。若沒有務(wù)農(nóng)收入，務(wù)工收入就只能用于解決一家人的溫飽和應(yīng)付日常開支，這個家庭就很難積攢閑錢，家庭生活因此可能跌到溫飽以下。也就是說，在未來三、五十年，中國大多數(shù)農(nóng)戶家庭要維持一個超出溫飽、相對體面的生活水準，就還需要依靠務(wù)農(nóng)收入。
在農(nóng)戶家庭還要依靠土地獲得農(nóng)業(yè)收入，及農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來還有一個漫長過程的前提下，中國“人均一畝三分、戶均不過十畝”的小農(nóng)經(jīng)濟就還有長期存在下去的合理性和必然性。這是我們討論中國農(nóng)村土地制度的又一個基本前提。
二、
在以上兩個前提下討論中國農(nóng)村土地制度和土地權(quán)利，就十分有趣。給農(nóng)民更大的土地權(quán)利，顯然不是專給某個農(nóng)民更大的土地權(quán)利，而是要給村社集體內(nèi)所有承包土地農(nóng)戶更大的土地權(quán)利。假定一個村民組有30戶，有300畝土地，每戶承包10畝土地，則給農(nóng)戶更大的土地權(quán)利，就是給所有30戶農(nóng)戶更大的土地權(quán)利。給農(nóng)戶更大的土地權(quán)利，誰的土地權(quán)利變小了？是村民組的土地權(quán)利變小了。村民組是誰？村民組是由30戶農(nóng)戶共同組成的一個最基本的土地所有權(quán)單位，也是一個基本的農(nóng)田灌溉單位，是用來解決一家一戶“辦不好和不好辦”的事情的最小集體單位。
農(nóng)戶更大的土地權(quán)利，意味著個體農(nóng)戶有更大的不服從村民組集體的權(quán)利，也就意味著個體農(nóng)戶有更大的對抗村民組內(nèi)大多數(shù)農(nóng)戶決定和利益的能力。因此，在村民組集體內(nèi)，無論對大多數(shù)人多么有利及大多數(shù)人有多么強烈愿望去做的事情，只要少數(shù)農(nóng)戶反對，這些事情都可能無法做成。村民組是一個很小的單位，是一個最基本的灌溉單元，也是一個最小的維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件的單位。中國“人均一畝三分、戶均不過十畝”的小規(guī)模且細碎的土地，離開村社集體的協(xié)作，將難以獲得順利進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件。農(nóng)戶更大的土地權(quán)利，也就意味著農(nóng)戶為了自己的利益而不顧其他農(nóng)戶反對的能力。農(nóng)戶更大的土地權(quán)利顯然是所有農(nóng)戶都有不顧其他農(nóng)戶反對的能力。則村民組內(nèi)，維持農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件的、一家一戶“不好辦和辦不好”的公共和公益事業(yè)，如集體灌溉、機耕道修建、植保等等，都容易因人反對而無法辦成。結(jié)果是，所有農(nóng)戶都因為更大的土地權(quán)利，而更加難以獲得基本的進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件。農(nóng)民的土地權(quán)利增加了，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件更加難以獲得，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加不方便了。這是筆者近年來在全國農(nóng)村調(diào)查的強烈感受。
前幾天，清華大學(xué)崔之元教授到我所在的華中科技大學(xué)演講，提到“反公地悲劇”。“公地悲劇”是大家熟悉的比喻，意指公共資源因被過度使用而被破壞的悲劇。“反公地悲劇”是美國經(jīng)濟學(xué)家黑勒教授提出的理論模型。在“公地”上存在著很多權(quán)利所有者，為了達到某種目的，每個權(quán)利所有者都有權(quán)阻止其他人使用該資源或相互設(shè)置使用障礙，而沒有人擁有有效的使用權(quán)，導(dǎo)致資源的閑置和使用不足，造成浪費，由此所產(chǎn)生資源不能被充分使用的悲劇即為“反公地悲劇”。當(dāng)前中國農(nóng)地制度安排尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后的農(nóng)地制度安排，正是“反公地悲劇”的一個極好的例子。
每一戶農(nóng)戶有更大的土地權(quán)利，則田塊在上游的農(nóng)戶就希望在灌溉中搭下游農(nóng)戶的便車；有農(nóng)業(yè)以外收入的農(nóng)戶就希望在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件改善中搭主要依靠農(nóng)業(yè)收入農(nóng)戶的便車；進城農(nóng)戶就希望在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中搭仍在村莊生活的農(nóng)戶的便車。當(dāng)前的中國農(nóng)村，農(nóng)民已經(jīng)發(fā)生極大分化，從收入來源來看，既有純農(nóng)戶，又有兼業(yè)戶，還有已經(jīng)轉(zhuǎn)移進入城市但在農(nóng)村仍然有承包地的農(nóng)戶。從收入多少來看，有經(jīng)濟條件好、中、差的不同農(nóng)戶。農(nóng)民的分化，使農(nóng)民利益訴求差異極大。在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件的任何集體行動中，農(nóng)民所獲得利益或所受到的損失總會有所差異，因此就容易產(chǎn)生持反對意見的少數(shù)，這個持反對意見的少數(shù)因為有很大的土地權(quán)利，而足以阻止任何大多數(shù)人的決定，從而導(dǎo)致在村民組范圍內(nèi)的集體行動困境。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件的改善也就不可能實現(xiàn)。
農(nóng)民更大的土地權(quán)利比如十七屆三中全會規(guī)定“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，就使得有些轉(zhuǎn)移進城的農(nóng)戶不必退出自己的土地。這些進城農(nóng)戶并不關(guān)心土地收入，他們也不會隨意將土地流轉(zhuǎn)出去，而是會讓土地“有”在那里。隨著越來越多農(nóng)民轉(zhuǎn)移進城，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶就會發(fā)現(xiàn)，為了方便生產(chǎn)而計劃進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，他們根本就找不到討論基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的商議對象。
對于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來講，更大的土地權(quán)利并不意味著更多的收入和利益。相反，更大的土地權(quán)利卻往往意味著更高的集體行動成本，更少的集體妥協(xié)，更難對付“釘子戶”和更加無法防止搭便車，從而使農(nóng)戶更難獲得進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件。取消農(nóng)業(yè)稅前，農(nóng)村集體灌溉還普遍可以進行，取消農(nóng)業(yè)稅后，大多數(shù)地方農(nóng)村的集體灌溉體系迅速解體，農(nóng)戶不得不通過打井來灌溉水稻。筆者主持的一個鄉(xiāng)村建設(shè)實驗區(qū)，一個只有4萬多人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，近年來竟打了7000口灌溉機井。
相對于更大的土地權(quán)利，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民最需要的是耕作方便，是旱澇保收。而在中國如此小而細碎的土地規(guī)模下，離開農(nóng)戶協(xié)同一致的行動，離開作為基本灌溉單元和土地所有權(quán)單位的村民組，農(nóng)戶根本不可能獲得進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件。站在（從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的）農(nóng)民的立場，農(nóng)民不是要更大的土地權(quán)利，而是要耕作方便。
三、
從資源配置的角度來看，農(nóng)民更大的土地權(quán)利也并不意味著可以更快地推動土地流轉(zhuǎn)和擴大土地經(jīng)營規(guī)模。農(nóng)地的價值只能依據(jù)其農(nóng)業(yè)產(chǎn)出來計算，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)出主要是大宗農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出，因為中國90%的土地只可能種植糧食作物。種植糧食的農(nóng)地價值不可能很高，從我們的調(diào)查來看，一畝地永久流轉(zhuǎn)出去的價格也就在數(shù)千元到一萬元。農(nóng)民擁有更大的土地權(quán)利，如果是表示農(nóng)民可以自由買賣（“流轉(zhuǎn)”）土地的話，則只有那些進城之后生活仍然艱難的家庭，才會因為小孩上學(xué)、生病住院或缺少流動資金等原因，而將鄉(xiāng)下的土地賣掉，但這樣的家庭即使有了賣地收入，他們?nèi)匀豢赡軣o法在城市體面生活下去。一旦無法再在城市體面生活下去，在農(nóng)村的土地又已賣掉，他們便無家鄉(xiāng)可回，他們就不得不淪落到城市貧民窟中。在城市有穩(wěn)定就業(yè)與收入的家庭，他們恰恰又因為在城市有了收入，而不急于將農(nóng)村的土地賣掉（流轉(zhuǎn)出去），他們就會將農(nóng)村的土地“有”在那里，留作“鄉(xiāng)愁”，或等待土地升值。
越來越多的農(nóng)村人口進城，這些進城的農(nóng)村人口中，不能在城市體面生活下去的人往往不得不賣掉農(nóng)村的土地，而在城市有穩(wěn)定收入來源的家庭則將農(nóng)村土地“有”在那里。這些有城市收入來源的農(nóng)戶并不關(guān)心土地的產(chǎn)出，也不關(guān)心土地上的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村的土地也就不僅難以做到成規(guī)模的流轉(zhuǎn)，而且連最基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件也難以獲得。也因此，農(nóng)民更大的土地權(quán)利可能不是提高了土地資源的配置效率，而是降低了土地資源的配置效率。
對于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶來講，土地權(quán)利不重要，土地產(chǎn)出和耕作方便最重要。倒是轉(zhuǎn)移進城不再依靠土地產(chǎn)出也不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭要求有更大的將土地“有”在那里的權(quán)利。能夠轉(zhuǎn)移進城的家庭顯然是農(nóng)村中的強勢群體。更大的土地權(quán)利，只是讓農(nóng)村中更加強勢的不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的群體獲益，而留在農(nóng)村真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弱勢農(nóng)民群體則因為更大的土地權(quán)利而利益受損。
四、
城郊和沿海發(fā)達地區(qū)，因為經(jīng)濟發(fā)展、城市擴張，越來越多的農(nóng)地被征收為建設(shè)用地。由農(nóng)地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，土地價值大幅度增加。如何分配土地收益就會成為各方關(guān)注的焦點，正是因此，為征地而引發(fā)沖突已成為當(dāng)前中國社會矛盾的顯著特點。
從土地被征用農(nóng)民的角度來講，他們當(dāng)然希望可以分享更多土地增值收益。若農(nóng)民有更大的土地權(quán)利，他們就可以在與政府征地的談判中占據(jù)更加有利的位置，就可以分享到更多的土地增值收益。
但是，土地非農(nóng)使用的收益主要來自工商業(yè)的發(fā)展，來自經(jīng)濟的發(fā)展和城市的擴張，而與農(nóng)戶的努力無關(guān)。征地要給土地被征農(nóng)戶以補償，但土地非農(nóng)使用的增值收益顯然也不能完全給到農(nóng)戶。農(nóng)戶、集體和國家如何分享土地收益，應(yīng)該有一個合理的均衡點。土地被征收農(nóng)戶當(dāng)然希望有更高的土地補償，但我們也應(yīng)該知道，城郊農(nóng)民征地所獲的補償遠高于一般農(nóng)地流轉(zhuǎn)所獲得的收益。
當(dāng)前的土地征收中，給失地農(nóng)民更高補償是應(yīng)該的，合理的，城郊農(nóng)民希望有更大的土地權(quán)利從而可以更多分享土地收益也是可以理解的。但我們必須明確，這部分農(nóng)民是中國9億農(nóng)民中的強勢群體，他們的狀況已經(jīng)較從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民狀況好得多，且他們只占農(nóng)民總數(shù)的不足5%。這部分農(nóng)民的土地權(quán)利訴求與一般農(nóng)業(yè)地區(qū)的農(nóng)民是完全不同的。同時，按照中國法律，農(nóng)業(yè)用地屬于集體所有，城市建設(shè)用地屬于國有，將農(nóng)地征收為城市建設(shè)用地，也是變土地集體所有為土地國有。是因為工商業(yè)的發(fā)展和農(nóng)地非農(nóng)使用才產(chǎn)生出土地的級差收益，這部分收益的大部分理應(yīng)歸國家占有。國家正是占有了土地收益，才有能力為全國大多數(shù)農(nóng)民提供大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付，才有能力進行大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。正是土地非農(nóng)使用的級差收益不是全歸失地農(nóng)民占有，而可以防止出現(xiàn)一個龐大的土地食利階層，而使國家可以用土地非農(nóng)使用的增值收益進行社會再分配。
五、
從以上討論可以看到，土地權(quán)利問題并非我們一般所認為的那樣簡單。從道德角度看，更大的土地權(quán)利并不是抽象地保護了農(nóng)民這個弱勢群體的利益，而可能只是保護了農(nóng)民中的極少數(shù)強勢者的利益，卻損害了占農(nóng)民絕大多數(shù)的弱勢者的利益。從效率上看，在中國農(nóng)民人數(shù)眾多、人均耕地狹小的國情下面，更大的土地權(quán)利往往意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件更難改善，和土地資源配置更加無效率。
當(dāng)前學(xué)界和媒體鼓吹的給農(nóng)民更大土地權(quán)利，其結(jié)果可能恰恰會損害農(nóng)民利益。我們必須深入到土地制度背后的機制與邏輯中，在中國當(dāng)前國情的語境下來討論中國農(nóng)村土地制度應(yīng)該向何處去。任何抽象的、意識形態(tài)的、道德批判式的討論，都是應(yīng)該警惕的。
遺憾的是，當(dāng)前關(guān)于中國農(nóng)村土地制度的討論中，既缺少關(guān)于中國農(nóng)村土地問題的基本常識，又完全不理會中國農(nóng)村土地內(nèi)在的邏輯。尤其是一些旅居海外的華人經(jīng)濟學(xué)家，在完全不懂中國農(nóng)村土地制度甚至沒有做過一次農(nóng)村調(diào)查的情況下，即以想當(dāng)然的態(tài)度對中國土地制度大發(fā)宏論，這些以普世價值、抽象真理來發(fā)言的海外華人經(jīng)濟學(xué)家，只是用西方經(jīng)濟學(xué)教科書的知識來圖解中國農(nóng)村土地制度，而根本不愿深入探究中國土地制度復(fù)雜的實踐邏輯，不管中國土地制度所面對的中國特殊國情。這種圖解望文生義，迎合大眾情緒，并因此形成了關(guān)于中國土地制度安排上的擴大農(nóng)民土地權(quán)利的神話，這個神話的極端形式是：只要土地私有化，中國一切問題都可以迎刃而解。
讓人憂慮的是，最近10多年間，政策部門似乎也深受土地權(quán)利神話的影響，尤其是2002年《土地承包法》的修訂，2007年《物權(quán)法》的通過，和十七屆三中全會關(guān)于土地制度的最新表述，都存在極大的解釋空間。
六、
正是基于以上憂慮，2009年4月，我臨時決定寫一本關(guān)于中國農(nóng)村土地制度的小冊子，以對中國農(nóng)村土地制度尤其是其實踐狀況進行梳理。我希望以自己10多年的農(nóng)村調(diào)查經(jīng)驗，將土地制度背后的機制，尤其是地權(quán)的邏輯描述出來。我希望本書有助于讀者恢復(fù)關(guān)于中國土地制度的一些被遺忘了的常識。