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1998年國務(wù)院頒布“34號(hào)文”《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)價(jià)格調(diào)控加快住房建設(shè)的意見》后，貨幣化分房取代福利化分房，住宅商品化、市場化大潮洶涌而至，催生出中國樓市的“黃金十年”。
然而，事情又走向了另一個(gè)極端，隨著地價(jià)、房價(jià)的新一輪飆升，住房保障成為被遺忘的角落。政府部門和開發(fā)商的相互推諉加劇，現(xiàn)行住房制度的弊端顯露無遺，2009年8月26日，十四位專家聯(lián)名上書國土資源部及住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部，要求進(jìn)行“二次房改”，“二次房改”的呼聲也隨之而起。
“二次房改”是由政府主導(dǎo)提供房屋住房服務(wù)
“二次房改”的核心內(nèi)容，就是確立住房是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，基本方向就是由政府主導(dǎo)提供房屋住房服務(wù)。概括起來，就是“三種住房制度，三類供地方式，三支隊(duì)伍參與”(三三制)：三種住房制度指的是，針對低收入人群的保障性住房制度、針對中等收入家庭的公共住房和公共租賃住房制度和針對高收入家庭的商品住房體制；而相應(yīng)的三類供地方式也分別為，政府劃撥方式供地、“四定兩競”招標(biāo)用地和商品房的“招拍掛”方式供地，所謂“四定兩競”，是指以“定地價(jià)、定建房標(biāo)準(zhǔn)、定稅費(fèi)率、定5%利潤率，競房價(jià)、競建設(shè)方案，綜合打分高者得”方式招標(biāo)供地；三支隊(duì)伍則是政府和民間非營利公益性建房機(jī)構(gòu)及建筑開發(fā)商共同參與。
2010年3月閉幕的全國“兩會(huì)”上，30余位全國人大代表提出的深化“二次房改”加快住房保障法立法的議案，已經(jīng)列入本次人大會(huì)議正式議案。議案核心內(nèi)容是，確立住房是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，由政府主導(dǎo)提供房屋住房服務(wù)，供應(yīng)對象是中等收入家庭，根本目的是解決夾心階層的住房問題。
為何提出二次房改
誠然隨著住房改革不斷推進(jìn)，一些問題也日益凸顯。但這些問題的出現(xiàn)并非改革方向出現(xiàn)了錯(cuò)誤，而是一些地方在實(shí)際執(zhí)行過程中出現(xiàn)了偏差。其一，過于重視房地產(chǎn)對經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用，偏離了改革的方向。其二，日益突出的“土地財(cái)政”，增加了居民購房成本。“招拍掛”土地轉(zhuǎn)讓制度下的“土地財(cái)政”，已使得地方政府與開發(fā)商達(dá)成了某種類似“一榮俱榮，一損俱損”的關(guān)系。其三，投資炒作、官商勾結(jié)等現(xiàn)象較為突出。這些因素，在不同程度上都助推了房價(jià)的非理性上漲，以至于住房成為百姓反映較為強(qiáng)烈的一大民生難題。
主張“二次房改”的人，自然認(rèn)為一次房改以及經(jīng)濟(jì)適用房制度是失敗的，至少是方向有誤；我們則認(rèn)為，“一次房改”中所給出的貨幣化住房是用市場來解決問題，這個(gè)方向不是錯(cuò)誤，而是根本就沒有達(dá)成。有人認(rèn)為，房市亂象根源于過度市場化，即本來應(yīng)該屬于政府準(zhǔn)公共產(chǎn)品的住房保障體系，卻交給了市場，從而導(dǎo)致了資源的錯(cuò)配。但實(shí)際上當(dāng)前房市的問題表面上似乎由市場化引起，其實(shí)質(zhì)，卻恰恰是市場化不足和政府越位、缺位和錯(cuò)位的疊加，所造成的必然結(jié)果。
其實(shí)，“二次房改”的最大問題在于土地價(jià)格形成機(jī)制的“雙軌制”。既承認(rèn)“招拍掛”的存在，又要求政府以“四定兩競”的方式出讓土地，這種“雙軌制”不僅沒能從根本上解決問題，還將導(dǎo)致政府管理徒增成本，并為尋租設(shè)租預(yù)留了大量空間。此外，“四定兩競”并沒有涉及總土地供應(yīng)總量和比例的問題。更是為政府保留了操縱供求的最大空間。在“二次房改”方案中，地方政府按什么比例推出限價(jià)房的土地，用什么價(jià)格出讓，都是缺乏第三方監(jiān)督的，這也是保留土地價(jià)格形成“雙軌制”的弊端。這就意味著，要完成“二次房改”，必須依賴“二次土改”。而“二次房改”難的根子是在“土改”上，先要改變供地制度，才有望解決高房價(jià)問題。更為致命的是，對“四定兩競”模式的土地，究竟應(yīng)該供應(yīng)多少以及按什么比例供應(yīng)都將由政府決定，這就相當(dāng)于恢復(fù)了由計(jì)劃決定供應(yīng)數(shù)量以及結(jié)構(gòu)的全知全能型政府模式，而實(shí)踐已經(jīng)證明這是不可能的。
“二次房改”推進(jìn)難度更大
對比于首次房改，筆者認(rèn)為，“二次房改”推進(jìn)的難度要更大，需要調(diào)控部門的理念革新與全面體制改革的配合，否則“二次房改”反而有可能加劇市場的不平衡問題。更重要的是，“二次房改”所要面對的是占城市人口六成的多數(shù)群體，它所涉及的土地供應(yīng)和利益重新分配一定更加龐大得多，也尖銳得多。
而且，從已實(shí)行多年的第一次房改逐步轉(zhuǎn)變并實(shí)施第二次房改，因牽涉的社會(huì)改革層面過大、難度過高，必然阻力重重。即使在國家有關(guān)部門達(dá)成共識(shí)的情況之下，仍然無法回避“三大障礙”：一是，改革工程過于龐大的障礙。目前，各大城市商品房依然處于并將較長時(shí)間處于供不應(yīng)求狀態(tài)，保障“夾心層”群體“住者有其居”，其涉及的工程浩大而繁瑣，根本就不是一朝一夕能解決的。
二是，地方政府的積極性不足，賣地財(cái)政短期內(nèi)無可改變。業(yè)內(nèi)人士指出，“地王”頻出成為2009年土地出讓金暴漲的最主要原因，而賣地也成為政府財(cái)政收入的主要支柱，不少城市包括北京的土地出讓金占財(cái)政收入比例接近五成。個(gè)別地方政府的賣地收入已高達(dá)當(dāng)年地方收入的60%。這些現(xiàn)象的存在，實(shí)際上無可避免地制約著地方政府主動(dòng)拿地搞“二次房改”的積極性。盡管“二次房改”的倡導(dǎo)者稱，“二次房改”不是要政府真金白銀的掏錢，但讓政府讓利卻是顯而易見的。政府為60%左右的中等收入家庭提供房屋住房服務(wù)，多多少少是需要投入的，而且土地財(cái)政收入因此要大大減少。收入減少而支出增加，這對于地方政府而言無疑將有很大的財(cái)政壓力。對負(fù)債累累、財(cái)政收入比較單一的地方政府來說，如果土地財(cái)政收入大大減少，可能政府很難正常運(yùn)轉(zhuǎn)，其他公共投入很可能就會(huì)減少。
三是，“二次房改”本身的問題。2010年兩會(huì)人大代表的提議本身就帶有理想化色彩。按照其提議，政府今后將面向60%的居民實(shí)施“公益性住房”，60%城市居民約不低于2億，但城市的土地資源瓶頸將越來越突出，按照時(shí)下人們越來越提高的住房標(biāo)準(zhǔn)需求，實(shí)施起來難度不僅僅是極大的問題，至少是一個(gè)無法短期解決的課題。而且，“二次房改”的含義本身就不清楚。我們已經(jīng)從福利分房變成貨幣化，再怎么改？改成什么形式？現(xiàn)在房地產(chǎn)有很多問題，一是執(zhí)行不到位的問題，二是需要制度不斷深化和完善的問題，而不是簡單地否定、重來的問題。
(天津社會(huì)科學(xué)院城市經(jīng)濟(jì)研究所) |