|
六十年滄桑巨變，一甲子春華秋實。2009年9月28日，正值新中國六十華誕前夕，北京地鐵四號線作為國慶獻禮的巨作，歷經(jīng)五年的艱苦奮戰(zhàn)正式開通投入運營。
這條縱貫首都南北的地下交通大動脈全長28.177公里，穿越豐臺、宣武、西城和海淀四個城區(qū)，工程總投資153億元。截至2009年10月28日，北京地鐵四號線運營一個月來，首月內共運送旅客近1600萬人次，累計正點率99.40%，日均客運量達到52.8萬人次，最大日客流量為80萬人次。
當人們乘坐舒適、快捷的地鐵四號線出行時，恐怕沒有多少人知道這是我國國內首個以“PPP模式”融資建設的大型基礎設施項目。北京地鐵四號線項目的創(chuàng)新投融資模式不但開創(chuàng)了我國“PPP模式”先河，更為重要的是它的建成和運營為國內其它大型基礎設施項目的融資探索出一條嶄新的模式和可以借鑒的道路。同時，在我國當前實施的“擴內需、保增長、促發(fā)展”的宏觀經(jīng)濟政策背景下，“PPP模式”的運用對于吸引社會資本參與國家大型基礎設施建設，調整經(jīng)濟結構，拉動經(jīng)濟增長具有十分重要的借鑒和指導意義。
近日，我們走近北京地鐵四號線，專程拜訪了被業(yè)界譽為我國“PPP”模式之父的北京市基礎設施投資公司總經(jīng)理、北京京港地鐵有限公司董事長王灝博士。沿著他2001年空降北京地鐵集團公司八年以來的歲月軌跡，跟隨著王灝脈絡清晰的思路，我們對“PPP”模式以及其在北京地鐵四號線項目融資過程中所發(fā)揮的重要作用有了更加深刻的了解和認識。
PPP模式解讀
王灝認為：要從根本上解決軌道交通當前發(fā)展的資金瓶頸和體制機制問題，必須推動行業(yè)運作的財務透明化，建立科學的政企關系。在推動基礎設施市場化改革進程中，政府不是簡單地簡化審批手續(xù)，而是應該建立科學的補貼模式、清晰的政府監(jiān)管標準和規(guī)則，引入多元化投資，提高經(jīng)營和管理的效率，改善企業(yè)內部的治理結構，提升地鐵自身的盈利能力。國外基礎設施領域內的政府與社會合作模式(PPP，PublicPrivatePartnerships，直譯成“政府民間合作”)，則是實現(xiàn)上述思路，體現(xiàn)政府購買服務的理念，解決軌道交通發(fā)展困境的有效途徑。
王灝特別強調：PPP模式中與政府相對應的“民間組織”，是一個泛指的概念，只要不是政府機構，在這里都可稱為民間組織，可能是社會資本、國有企業(yè)、外資企業(yè)、甚至公民個人。而企業(yè)可能是個人最終擁有所有權的企業(yè)，可能是政府設立或擁有所有權的企業(yè)，也可能是二者的結合。在中國，由于沒有受公法規(guī)制的不以營利為目的的公共企業(yè)，所以營利性國有企業(yè)在這里都被認為是“民間組織”。從保證PPP機制有效運作的角度，并考慮中國國情，軌道交通項目中的“民間組織”應該是那些大型國有企業(yè)，以及大型國有控股公司等。所以，PPP在中國也更適合翻譯成“政企合作”模式。
王灝說：“我所提出的實施PPP的重點并不是簡單地引進社會資本，而是要在政府和企業(yè)之間建立合理的風險分配機制、科學的補償機制和新型的政企關系。在此基礎上，借助PPP模式所引入的先進理念、機制、人才和管理等要素推動地鐵企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，為地鐵企業(yè)進入資金市場和資本市場提供良好的模型和切入點，最終打造地鐵這一準公共產(chǎn)品的盈利模式，減輕對政府的財政依賴，實現(xiàn)自身的良性發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。”
“空降”北京地鐵肩負融資重任
2001年7月13日，北京申辦2008年奧運會獲得成功。隨后，為了實現(xiàn)奧運承諾及緩解首都地面交通壓力，北京市政府決定要大力發(fā)展軌道交通項目，并明確了新建200公里、總投資達600多億元的投資建設任務。7月16日，申奧成功后的第三天，時年34歲的王灝被市委組織部抽調到剛由原北京地下鐵道總公司改制而成立的北京地鐵集團，負責北京市軌道交通項目的投融資工作。上任伊始，王灝的融資工作舉步維艱。王灝說：軌道交通項目具有建設周期長(一般在四年以上)，投資大(地下線每公里造價約7億元，地面線每公里造價約3億元)、回收期長、公益性強、營利能力弱等顯著特點，使軌道交通的建設與投融資問題成為世界性的難題。
王灝介紹說：按照北京的軌道交通建設計劃，到2015年，在軌道交通新線項目的靜態(tài)融投資任務將達到2200億元，總體動態(tài)融投資任務將超過3500億元。隨著新線逐步投入運營，到2015年，預計當年僅簡單運營虧損就達43億(不包含折舊和財務費用)，全營運虧損高達170多億(包括折舊和財務費用)，到2015年政府當年在運營上的投入相當于一條新線的總投資，政府的財政負擔十分巨大。
2003年11月17日，為破解軌道交通建設的資金瓶頸問題，北京市委、市政府從建設科學的體制機制和建立現(xiàn)代企業(yè)制度上入手，將原北京地鐵集團公司改組，分別成立了北京市基礎設施投資有限公司(以下簡稱京投公司)、北京市軌道交通建設管理有限公司和北京市地鐵運營有限公司，科學劃分和界定三家公司的職能定位：賦予京投公司承擔北京市基礎設施項目的投融資和資本運營的任務，讓京投公司作為北京市軌道交通業(yè)主，委托建管公司建設軌道交通新線項目，建成后委托運營公司運營地鐵線路。北京市委、市政府的目的很明確，就是要通過專業(yè)化的分工協(xié)作，使三家公司各司其職，共同推動北京市軌道交通的快速發(fā)展。
北京市委、市政府為軌道交通建設搭建了很好的平臺，但600多億的“真金白銀”從哪里來？這個問題始終困擾著王灝。就在一籌莫展之際，他想到了他在美國馬里蘭大學學習時接觸過的PPP這個概念。于是，他開始著手研究PPP模式在國外基礎設施領域中的應用情況，并試圖以PPP模式來解決北京地鐵四號線的融資問題。
從概念引進到理論創(chuàng)新在探索中實現(xiàn)PPP模式中國化
在從事軌道交通投融資工作之初的2001年，王灝便開始研究PPP模式在中國的應用。他從構思、模型、研究、研發(fā)、解決政策、財務、技術、法律實際問題等方面著手，用了整整兩年時間編制出一整套完整的理論體系。他認為：實現(xiàn)軌道交通PPP模式的中國化的前提必須要解決軌道交通定性、定量和實物載體三個層面的關鍵問題。
首先是定性的問題，就是分析判斷軌道交通的性質。王灝說：軌道交通項目不是純公共產(chǎn)品，應該屬于準公共產(chǎn)品，它具有公益性和可經(jīng)營性兩部分的內容。對于公益性，我們可以稱之為A部分，從經(jīng)濟責任上來講，須由政府來承擔。而對于可經(jīng)營性，我們可以稱之為B部分，可以由國有企業(yè)或社會民間資本來承擔。
其次是定量的問題，就是要研究確定A部分和B部分的基礎比例關系。王灝說：我們通過對世界各城市軌道交通運營成本、客流和票價結構的分析研究和對相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計的分析，建立了軌道交通項目壽命期現(xiàn)金流量模型。以經(jīng)營期30年、回報率10%為假設條件，發(fā)現(xiàn)新建地鐵項目30年財務凈現(xiàn)值的總額，約占項目總投資的30%，另外70%投資不具市場價值，應作為公益性投資。也就是A部分和B部分的基礎比例關系應為7：3。
最后是實物載體的問題，就是A部分和B部分的實物對應關系。王灝說：我們發(fā)現(xiàn)在軌道交通建設過程中，前期工作、征地拆遷、洞體等土建投資和建設，正好約占總投資的70%，剩下包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機電設備的投資和建設，約占總投資的30%。根據(jù)基礎比例關系，A部分應對應征地拆遷、洞體等建設和投資；B部分應對應車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機電設備的投資和建設。
王灝坦言：明確上述問題，設計具體PPP運作模式的工作就有了重要基礎。他簡單介紹了自己創(chuàng)立的兩種PPP運作模式，即前補償模式(SBOT)和后補償模式(BSOT)。王灝說：簡單來講，所謂前補償模式又稱建設期補償模式，也就是政府在建設期一次性承擔A部分投資以及還本付息的對應經(jīng)濟責任，社會資本承擔B部分的投資任務。項目建成后，A部分以一定價格租給B部分，賦予B部分一定期限特許經(jīng)營權，票款和多種經(jīng)營收入由B部分優(yōu)先獲得，以此構成一種盈利模式。北京地鐵四號線就是這一模式的實踐產(chǎn)物；所謂后補償模式又稱運營補償模式，也就是政府在建設期沒有相應資金和融資能力，A部分和B部分的投資建設由PPP項目公司承擔，政府在項目建成后賦予PPP項目公司一定的特許期限，并承諾按年度以運營補貼方式承擔相對應的經(jīng)濟責任。以此構成另一種運作模式。當然，在這個兩種模型基礎上還可有很多靈活變形，如委托運營、租賃經(jīng)營等。
就這樣，在王灝的主持推動之下，經(jīng)過自主研發(fā)，結合中國軌道交通內在特點、行業(yè)規(guī)律和國外先進理念的具有中國特色的PPP模式便成功問世了。
由理論到實踐PPP模式喜結碩果
理論是實踐的基礎，更是實踐的指南。有了適合我國國情的融資理論、模型，王灝接下來要做的工作就是將其應運到實踐中去，即引入投資方，也只有順利地實現(xiàn)這一步，中國化PPP模式才算最終發(fā)揮作用。2004年，王灝帶隊編制招商文件，組織、參與了4次大型推介會，進行國際招商。香港地鐵公司、西門子、新加坡地鐵公司等10余家公司表達了投資意向。考慮到軌道交通行業(yè)特點、社會投資者投資能力和城市軌道交通運營經(jīng)驗和能力，王灝將目光鎖定在“西門子-中鐵建聯(lián)合體”和“香港地鐵-首創(chuàng)聯(lián)合體”兩家。通過與兩家聯(lián)合體的多輪競爭性談判，經(jīng)北京市政府有關部門同意，最終“港鐵-首創(chuàng)集團聯(lián)合體”憑借良好的資信、雄厚的資金實力、豐富的運營經(jīng)驗、先進的管理理念等因素被選定為PPP模式中的社會投資者。
為了北京地鐵四號線的PPP模式從理念變成現(xiàn)實，王灝不顧橫行肆虐的SARS疫情，他帶著自己親手創(chuàng)建的理論及模型，多次往返于北京和香港兩地，與香港地鐵公司展開了艱苦而又漫長的談判工作。他一再向對方表示，香港地鐵公司要想獲得持續(xù)發(fā)展，那么就必須走出去，在香港以外的地方尋找機會，那么最佳的發(fā)展區(qū)域就是在祖國大陸，而在祖國大陸的首選之地應該是首都北京……
王灝以他的執(zhí)著和誠意感動了對方。2003年8月，歷經(jīng)半年時間的談判后，京投公司與香港地鐵公司雙方最終達成初步合作協(xié)議。2005年2月8日，北京市交通委代表市政府與港鐵-首創(chuàng)聯(lián)合體草簽《特許經(jīng)營協(xié)議》；2006年1月16日，經(jīng)國家發(fā)改委和商務部正式批準，北京京港地鐵取得工商營業(yè)執(zhí)照。功夫不負有心人。王灝創(chuàng)立的中國化的PPP模式終于結出碩果，京投公司為北京地鐵四號線成功引入了“香港地鐵-首創(chuàng)集團”聯(lián)合體的55億元的建設投資，而這是迄今為止我國內地第一個特許經(jīng)營的地鐵項目，也是京港合作最大的一個投資項目。
創(chuàng)新締造價值PPP模式社會影響深遠
王灝的創(chuàng)新投融資理論既為北京地鐵四號線項目解決了融資難題，也為政府節(jié)省了巨額的項目后期運營補貼費用。同政府全額投資相比，北京地鐵四號線為政府節(jié)省了55億元的地鐵B部分投資，同時京港地鐵還承擔了四號線建設投資增加風險和2億元的開通費用。此外，30年經(jīng)營權內，不但32億元的更新改造費由京港地鐵承擔，相反京港地鐵還向政府每年上交4250萬元租金。綜合算來，四號線項目總體可節(jié)約政府財政支出100多億元。
從理論研究到模型設計，再到項目融資成功，直至項目最后建成投入運營，王灝的PPP模式實現(xiàn)了從概念引進到完成實踐的全過程，前后歷時長達八年時間。該模式在北京地鐵四號線的成功應用，將為目前世界經(jīng)濟危機背景下國內其他諸多基礎設施項目的投融資提供了一個可以借鑒的方法。王灝認為：在PPP模式下，政府部門和社會投資之間可以取長補短，發(fā)揮政府公共機構和社會機構各自的優(yōu)勢，彌補對方的不足，不但有利于轉變政府職能，減輕財政負擔，提高項目運作效率，而且還能夠提高公眾的社會福利，從而實現(xiàn)公共設施服務質量的提高。
創(chuàng)新締造價值。京投公司的經(jīng)營團隊在王灝的帶領下成功運作的項目刷新了多項業(yè)界紀錄：國內基礎設施領域第一個公私合作(PPP)項目，吸引社會投資55億元；國內軌道交通行業(yè)第一個建設-轉移(BT)項目，應用于地鐵奧運支線，節(jié)省投資3.35億元；2000年企業(yè)債券實行額度審批以來第一支以軌道交通企業(yè)作為發(fā)行主體的企業(yè)債券——“04京地鐵債”20億元，累計發(fā)行60億元；國內金融領域第一個人民幣貸款利率期權項目，融資80億元；成功發(fā)行了國內軌道交通領域第一支短期融資債累計90億元；國內軌道交通行業(yè)第一個銀行競標貸款額度項目，累計融資近1600億元；國內軌道交通行業(yè)第一個固息貸款項目；國內軌道交通行業(yè)第一個出口信貸項目；成功在國內軌道交通行業(yè)第一個利用信托方式引入了10億元社保基金；成功運作國內最大一筆股權信托項目200億元；成功獲批保險債券投資計劃，總規(guī)模30億元，成為保監(jiān)會2009年4月頒布相關政策后獲批地第一家將保險資金引入軌道交通領域的企業(yè)。
這些在全國同行業(yè)首創(chuàng)的融資方式為京投公司圓滿完成北京軌道交通建設的巨額融資任務奠定了堅實的基礎。截至2009年10月，京投公司累計落實資金2800多億元，提前6年完成北京市軌道交通建設的融資任務，可節(jié)約資金成本200多億元。
PPP模式為北京地鐵四號線的投融資發(fā)揮了重要的作用，同時也改寫了我國重大基礎設施項目只能由政府部門投資及運營管理的歷史，為我國其它重大基礎設施項目的投融資提供了一個可以借鑒的嶄新模式。 |